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新城新區建設現狀調查和思考

來源:城市中國網2013年09月26日 13:56 【作者:李铁 范毅 】 (编辑:李旸)

(本文载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心 《城乡研究动态》第229期)

  近几年,一些地方打着推进城鎮化的旗号,纷纷打造新城建设模式,并且有愈演愈烈之势。最近我们利用网络,对全国12个省(自治区)[1]的156个地级市[2]和161个县级市[3]的新城新区规划建设情况进行摸查,主要结果报告如下:

  [1] 12个省区分别是辽宁、内蒙古、河北、江苏、河南、安徽、湖北、湖南、江西、广东、贵州、陕西。

  [2] 包括湖北恩施州和副地级城市仙桃、潜江和天门。

  [3] 未包括湖北的县级市。

  一、基本情況

  1、所调查的90%以上的地级城市規劃建设了新城新区。我們檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等,涉及地級以上城市共156個,其中提出新城新區建設的有145個,占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設,共規劃建設了55個新城新區,其中沈陽要建設13個新城新區,武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中,有133個地級城市提出要建設新城新區,占92.4%,共規劃建設了200個新城新區,平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。在我們檢索的161個縣級城市中,提出新城新區建設的有67個,占41.6%。大多數城市已經將新城新區建設付諸于行動,並非僅僅存在于規劃。

  2、新城新區規劃面積和人口普遍超越現實。在地级以上城市規劃建设的255个新城新区中,公布规划建设用地面积的共有96个,公布的建设用地面积共计6105平方公里,平均每个新城新区规划建设用地面积为63.6平方公里。根据《2012年中国城市统计年鉴》数据,抽查的12省平均每个地级市建成区面积为115平方公里,也就是平均每个规划中的新城面积相当于现有城市面积一半多,有的城市还规划了多个新城。比如贵阳城市規劃中,提出建设3个新区,规划建设面积为860平方公里,其中贵安新区规划建设面积达500平方公里。5个新城的规划建设面积为407平方公里,新城新区规划建设总面积达1267平方公里,而2011年贵阳市建成区面积仅162平方公里,考虑到贵安新区部分涉及到安顺,即使贵阳安顺两个市建成区面积合计也仅198平方公里,相当于要增加6个贵阳和安顺。在145个规划建设新城新区的地级以上城市中,共有121个城市全部或者部分公布了新城新区的规划人口,合计9672万人,平均每个城市新城新区规划人口为80万,而根据《2011年中国城市建设统计年鉴》数据,抽查的12省平均每个地级市城区人口88.4万,规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

  3、地方政府把新城新区建设作为城鎮化的抓手和突破口。中央城鎮化政策的出发点在于解决人口城鎮化问题,但一到地方,城鎮化往往被理解成城镇建设。比如广东省在2012年提出要支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起,并且从省级层面提出了12个新城新区,在省政府的直接刺激下,地级市的热情被高度调动起来,云浮、惠州、茂名等城市启动了新城新区建设和规划,并将新城新区建设写入政府工作报告,作为2013年的重点工作来抓; 韶关市通过对新城战略规划和控制性详细规划进行整合,进一步拉大新城框架,将规划面积从37平方公里,调整为60平方公里。辽宁省发文在以沈阳为核心、7个地级市组成的沈阳经济区推动新城新市镇建设,提出了25个新城建设的目标。河北省将北戴河新区、唐山湾生态城和黄骅新城写入了河北沿海地区发展规划中。贵州省提出2013年全省要启动100个城市综合体建设,实现县级全覆盖。

  4、新城新區規劃標准高,投資規模大。在各地有關新城新區的文件規劃中,一般都提了較高的建設標准,生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是,建設配置標准大多是國內和國際領先標准。比如廣州南沙新區提出陸地綠化率不低于60%,各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。河北唐山、陝西西安、江西九江等諸多城市也規劃建設各類高端生態城。高標准的規劃建設也需要地方政府進行大規模投資配套,廣州市2013年計劃在南沙新區安排220億投資,唐山南湖生態城2010年完成投資180億,2011年完成投資200億,陝西安康月亮河生態城規劃總投資在147.8億元,作爲縣級市的江西省豐城市新城區也規劃投資160億等,新城建設俨然演變成爲地方政府拉動投資的手段。

  二、幾點思考

  爲什麽新城新區建設模式愈演愈烈,我們認爲原因在于以下幾個方面:

  一是以GDP爲導向的發展思路,在工業招商面臨激烈競爭的前提下,通過新城投資開發,吸引房地産發展,促進GDP增長。

  二是財政動機,希望通過新城開發,帶動土地升值,政府可以獲得高額土地出讓金。

  三是舊城改造壓力過大,老城區面臨的交通擁堵、環境汙染等問題治理難度大,試圖通過新城建設緩解老城區壓力。

  四是政績推動。一屆領導一任政績和發展思路。新城建設看得見摸得著,投資帶動城鎮面貌煥然一新,政府有幹頭,容易顯效果。

  五是对城市發展规律和经济发展规律没有很好的认识,行政主导、主观决策的意识浓厚,规划专家处于规划收费利益机制的诱导,没有很好发挥制约作用。

  六是中央层面上也没有明确的政策引导。长期以来对于城市政府的一些违背城市發展规律和经济发展规律的作法,没有有效的制约手段,很少出台过正式的文件进行规范。而一些地方官员往往也因为有了这些政绩工程得到提拔,并没有因为损失而承担责任。

  我們認爲新城建設不是不可以搞,但是要遵循規律,要走集約型發展道路。目前的新城模式則存在以下幾個問題:

  1、過多過大過濫,在競爭條件下很難實現規劃目標。我國城鎮發展和前三十年的區別是,城鎮之間招商引資競爭愈演愈烈。在競爭的格局下,有限的投資主體不可能集中到某個新區,投資的分散很難使新區達到期望規模。全國目前所有開發區和新區都面臨這個難題。

  2、標准過高,沒有那麽多可支撐的高素質産業和高素質人口。中國人才短缺是一個不爭的事實,同理高水准和高端的投資也一樣面臨著短缺,因此也無法吸引這麽多以高端作爲門面的産業和人口進入。而從各新區規劃上看,空間大多是留給富人的,高標准的新城新區規劃沒有提供適宜中低收入人口和外來農村人口進城居住生活的空間。如此下去,新城新區集聚人口目標必將難以實現。

  3、政府財政壓力增加,風險逐漸顯化。大部分新城規劃都確定了浩大的投資規模,寄希望于未來通過新城開發的土地出讓金償還。但是“遍地開花”的新城新區建設,一旦開發主體不到位,地方政府必須面臨投資風險問題。目前一些城市出現的債務問題、投資浪費問題和新的債務風險問題已經顯現,沒有人承擔責任。

  4、新城新区建设冲淡了中央城鎮化战略的初始目标。各地热衷于新城新区建设,大搞所谓的“城市综合体”,说明地方政府在理解中央城鎮化政策上出现了严重的偏差,很有可能影响到未来城鎮化有关政策的落实,特别是针对农民工市民化问题、城市發展模式转变等问题。社会上对地方的作法反响也十分强烈,担心是又一轮“城鎮化投资大跃进”。如果不及时规范和引导,也必定造成社会的不良反响,加剧大拆大建所引发的社会矛盾。

  三、幾點建議

  随着城鎮化水平的提高,城镇工作重要性日益凸显。但是,如何遵循城市和经济发展规律,规划城镇发展战略,制定相应政策,显然顶层设计明显滞后。我们建议:

  ——重新研讨城鎮化政策的设计,明确改革的思路,规范地方政府行为,引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。

  ——要對各地的新城新區建設和規劃,組織綜合類的專家隊伍進行調查,提出意見,統一清理。

  ——要充分發揮市場配置資源的作用,切忌行政推動。特別是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策。

  ——要建立約束機制,通過制度建設和責任追究機制,規範政府決策者的行爲。

  ——中央和各地政府,要按照新型城鎮化发展要求,精心打造一批试点,总结经验,加以推广。

  ——要加强对城镇政府负责人在城镇管理方面的培训,提高对经济规律、市场规律和城市發展规律的认识。

  ——要加強宣傳和引導,推廣正面典型,介紹好的國內和國際經驗,通過各種形式,形成示範效應。

  ——适时召开城鎮化工作会议,明确中央的城鎮化和城镇发展的工作方针,要求地方认真理解,贯彻落实。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組

执笔人:李铁  范毅

 

(來源:城市中國網)

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