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關于城市規模等級的討論

來源:城市中國網2013年09月26日 14:54 (編輯:李旸)

  上世纪80年代,中央提出“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市” 的城市化发展基本方针后,这一方针一直主导着我国城市化发展的方向。十六大以后,中央提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求,但是,“控制大城市规模,积极发展中小城市”的思想依然深远地影响着城鎮化政策的制订,更给“大城市规模控制与否”的争论埋下了种子。那么,什么样的城市才是大城市?城市规模等级应该如何划分?要弄清这两个问题,就要抽丝剥茧,厘清城市人口如何界定,理清城市规模等级的划分标准。否则,势必对未来城市化发展政策造成误导。这对于今后走健康城鎮化道路意义十分重大。

  一、中國城市的特殊性

  從行政級別上看,西方的城市是沒有等級的,而中國的城市有著嚴格的行政等級差別。西方城市無論人口是多是少,無論城市規模是大是小,都不存在行政級別的區分。比如,美國的行政層級分聯邦、州和地方政府,州以下的政府統稱爲地方政府,包括縣(郡)、市、鎮、學區、特區。在美國地方政府中,無論是縣(郡)、市、鎮、還是學區、特區,不分大小,在法律上一律平等,不存在領導與被領導的關系。我國建制市的行政級別可大致分爲四個層次:直轄市——副省級市——地級市——縣級市。等級制度決定了城市可以管理城市,城市有上下級之分,因而也就有了地級市管縣級市、縣級市管鎮的行政隸屬關系,層層套疊。

  從管轄範圍上看,西方的城市是只管理城市自身,農村有社區自治,而中國的市帶縣體制決定了城市的行政管轄範圍包含了農村。西方的城市範圍就是該城市所管轄的範圍,但中國的城市要比西方的城市複雜得多,除了城區外,還管轄著鄉鎮和村。比如,北京市轄14個區、2個縣,有140個街道辦事處、142個建制鎮、35個建制鄉、2554個社區居委會和3955個村民委員會。

  二、我國的城市規模等級

  我國對城市規模等級的劃分是以城市人口規模爲標准的,至今一直沒有變過。

  1、城市規模等級劃分的依據

  早在1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中就首次提出了大、中、小城市的划分标准:“五十万人口以上为大城市,五十万人口以下、二十万人口以上为中等城市,二十万人口以下的为小城市”。此后,1980年由国家建委修订的《城市規劃定额指标暂行规定》将按城市人口将城市规模分为四个等级:城市人口100万以上为特大城市,50万以上到100万为大城市,20万以上到50万为中等城市,20万和20万以下为小城市。但《暂行规定》中没有对城市人口作出清晰界定。

  1984年1月5日国务院发布了《城市規劃条例》。《条例》第一章第二条指出:“本条例所称城市,是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇,以及末设镇的县城。城市按照其市区和郊区的非农业人总数,划分为三级:大城市,是指人口五十万以上的城市。中等城市,是指人口二十万以上不足五十万的城市。小城市,是指人口不足二十万的城市。”1990年4月1日,《城市規劃条例》随着《城市規劃法》的实施而被废止。

  1989年12月26日《中华人民共和国城市規劃法》颁布,其中第一章第三条指出“本法所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。第四条指出:“大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上、不满五十万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。”

  2008年1月1日,《城市規劃法》随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施而被废止。但是,《城乡规划法》并没对城市规模进行规定,也没有对城市人口的口径作出界定。

  2、我國城市規模等級的發展情況

  2008年,我国城市655个,镇19234个。按《城市規劃法》的城市等级标准来划分,大城市有240个,中等城市151个,小城市有264个。而240个大城市中,50-100万人口的城市118个,100-200万人口的城市81个,200-400万人口城市28个,400万以上人口的城市13个。

  改革开放30年来,城市發展迅速,城市的人口规模也迅速扩大。和1978年相比,200万以上人口的城市增加了31个,增长了3.1倍;100-200万人口的城市增加了62个,增长了3.3倍;50-100万人口的城市增加了83个,增长了2.4倍;而20万以下人口的小城市也增加了215个,增长了4倍多。


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