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以毛地置換促舊城改造

來源:城市中國網2014年03月10日 15:34 【作者:黄跃 张惠强 邱爱军 】 (编辑:刘鹏)

   

    (本文原载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心《城乡研究动态》第245期)

    多年来,由于老城相对于郊区往往拿地慢、拿地成本高,地方政府不愿啃旧城改造这块硬骨头,所以不断扩大城市边界,通过低价征收、高价出让的方式大搞新城新区建设,这种做法不仅导致用地粗放 ,造成了大量空城、鬼城,还抬高了农民的进城门槛。有鉴于此,中央城鎮化工作会议提出,未来要控制城市發展边界,大幅提高城镇人口密度和土地利用效率。

    辉县市位于河南省西北部,是新乡市下辖的县级市,西与山西省晋城市接壤,南距新乡市区20公里、郑州市区80公里。全市总面积2007平方公里,2012年末户籍总人口84万人,常住人口74万人。2012年地方公共财政预算收入16亿元,综合财政实力在河南全省100多个县市中排名第八。2008年以来,辉县市为着力改善老城区面貌,探索毛地置换,由政府让利给原住民和企业的方式引导社会资本参与旧城改造,极大地降低了老城区的土地开发成本,促进了土地的集约节约利用。

    一、基本做法

    2000年以来,辉县经济发展迅速,但全市的城市面貌却与其经济发展水平极不相称,有人说辉县县城是“农村包围城市、平房包围楼房、居户包围机关”,城中村每批划一次宅基地,县城就扩大一次,“城中村、村中城 ”不断扩散,脏、乱、差现象严重。城区内道路、公共设施、绿化等空间明显欠缺,最主要交通干道东西连起来不到一公里,路两旁边都是村民用路边的宅基地搞起来的门面,路边小巷子又窄又深,消防安全隐患很大。城区内一般都是二三层的简易房,高层建筑很少,最高的也不过六层。2008年,辉县市决定着力改善老城区。

    1、限定城市边界,优化空间结构。輝縣市于2008年重新修訂了城市總體規劃,明確市區城市建設用地總量由當年的19.6平方公裏增長爲2015年的25.5平方公裏,7年時間內新增總量不得超過6平方公裏,而且要花大力氣調整內部結構,將25.5平方公裏內的工業用地比例由22%削減爲8%,居住用地比例由46%調低至38%;將城市公共設施、道路、綠地面積的比例由2008年的29%大幅增加至50%。

    2、毛地置换,降低旧城改造开发成本。輝縣按照1畝地500元的標准將土地公開出讓給開發商;然後由開發商支付拆遷補償費用,並提供安置住房;最後,開發商按市價出售多余的新增房産獲取利潤。通過政府讓利,開發商的綜合拿地成本爲每畝150萬元(含拆遷補償和安置費用),但若按傳統模式,政府還需加收相當部分土地出讓金,拿地成本勢必上升,要盈利就得搞高端物業,逼著擡高房價。

    3、創新拆遷補償方案,有效遏制違建。輝縣市創造性地提出了“房地都補償,房屋補償價隨樓層遞減”的拆遷安置補償方案。以城關鎮爲例,無上蓋建築物的宅基地按1:0.5比例置換、一層建築物按1∶1比例置換、二層建築物按1∶0.5比例置換、三層及以上僅按成本價支付貨幣補償的方式,這樣的補償安排使得搶建得不到好處,違規搶建行爲大大減少。

    4、原地安置,保障原住民分享土地增值收益。輝縣市政府的政策規定,開發商在推進改造過程中,必需原地安置原住民。同時,允許調高整個項目片區的容積率,並將所有集體建設用地征轉爲國有建設用地。我們調研走訪了多個新建小區,所有原住居民均在原區域分配2-3套不等的大産權房,原來一個小房20-30萬,現在可以賣到70多萬,原本多數“城中村”的建房通過這次改造也變成了合法財産,增加了原住民的財産。村集體經濟組織也分配得到了相當數量的商業門面,門面收入可用于支付村民的物業費和年底分紅。

    二、取得成效

    从2008年开始到2013年底,辉县城区也即25.5平方公里范围内所辖的30个村庄/社区已启动改造19个,累计在开发改造、基础设施、公共服务设施等方面投入资金超过150亿元,城区建成高层建筑200多栋,总面积900多万平方米。主要效果如下:

    1、守住了城市邊界,提高了城鎮人口密度。首先是城区建设全都限定在老城区,没有另辟新城,保证了2015年的25.5平方公里城市規劃边界不被突破;其次是常住人口明显增加。据辉县市政府于2013年7月的统计,25.5平方公里内的常住人口已由2008年的17万人增加至2013年的29.9万人,累计增加了近13万人,主城区人口密度由每平方公里8673人增加到1.17万人。

    2、提高了城市土地利用效率。首先是同樣的土地面積上可以容納更多人,因爲現在的樓房比以前高很多,以前普遍是1-2層的房子,現在最低的是5層,最高的可達20多層,戶均占地面積由改造前的200平方米降到目前的100平方米;其次是同樣的土地上,因爲做了較好的規劃,道路面積、公共設施面積、綠化面積大幅增加,城市功能明顯更加完善。以2008年第一個改造項目,位于主城區東南角的盛和怡居社區爲例,住著回遷入住的城關鎮269戶東新莊村民,同時吸納新居民193戶。村民老房子的戶均面積在0.25畝左右,社區建成後,容積率達1.48,土地節約率40%以上;節約出來的土地,一方面用于擴寬城市道路、建設公共設施,另一方面在社區周邊建設商住樓,所得收益返還原住民和村集體。

    3、極大地促進了民間資本參與城市建設。2008年辉县市的城市建设投资14.8亿元,2009年为20亿元,2010年以来连续三年投资都在30亿元左右,这其中绝大部分是来自郑州、江西、山西、河北等地的小地产商通过参与旧城改造完成的 。由此可见,只要政府愿意让一点利,自身的城市建设负担也会因此大大减少,民营资本的活力会被极大地释放。

    4、遏制了房價過快上漲,降低了農民進城門檻。由于辉县大规模鼓励旧城改造,增加了商品房的供应,无形之中把房价拉低,由此使得当地商品房均价上涨幅度一直较低。2008年,辉县的商品房均价为每平米1800元,2013年为每平方米2500元,每年仅上涨100多元。作为比较,新乡市下辖的卫辉等县市2013年的房价都在3000左右了。进城买房的成本一低,农民就愿意进城了,城鎮化就加速了。据统计,2008年-2013年间,辉县市城区的近13万新增人口中,有三分之二是来自下辖乡镇的农村居民。

    三、政策建議

    1、毛地置换与征收土地出让金的模式相比,更有利于促进城市發展,建议在全国总结推广辉县经验。在旧城改造过程中,如果采用传统的招拍挂卖地和征收土地出让金的城市發展模式,一是抬高了城市發展门槛。在輝縣主城區中心位置,綜合拆遷成本爲150萬元,如果每畝地政府再加收150萬元的土地出讓金,那麽開發商的拿地成本就將變成每畝地300萬元,投資門檻就會大大提高,很多社會資本將無法參與到城市建設中來;二是擡高了城市房價。因爲前期成本上升,開發商要能盈利,必然就得開發高端物業並把炒高房價,由此可能引發房地産投機行爲。在輝縣中心城區,150萬元的拿地成本與300萬元的拿地成本相比,住宅銷售均價得從每平米2500元上升爲至少3000元,一層商業門面的銷售價格得從每平米9000元上升到1.3萬元,且全部賣完才能盈利;三是提高了農民通過購房進入城鎮的成本。房价被炒高,农民进城就更困难,城鎮化和人口聚集势必放缓;四是不利于服務業發展。投资门槛和房价过高,人口就聚不起来,服务业发展的消费基础就无法形成。高标准、高档次的城市建设,也使得中低端服务业发展成本过高,无法形成多层次的服务业体系吸纳就业。而辉县市以毛地置換促舊城改造的探索,回避了传统土地出让模式下的种种弊端,不仅符合中央城鎮化工作会议精神中关于大力提高城镇土地利用效率和城镇建成区人口密度的要求,也代表了未来城市低成本发展的方向,具有很强的示范价值。建议以召开现场研讨会的形式,在全国推广辉县经验。

    2、將輝縣市納入全國城鎮低效用地再開發試點,給予政策支持。允許原國有土地使用權人在符合規劃的前提下,補繳相應稅費後自行或與社會資本合作進行開發改造,並采取協議出讓的方式轉讓使用權。引導農村集體經濟組織開展低效用地再開發。鼓勵市場主體參與城鎮低效用地再開發。

    3、進一步完善改革的建議。一是要建立防范机制,避免毛地置换过程中可能产生的土地寻租和腐败;二是处理好城市發展资金平衡及债务问题。据统计,2008-2012年的五年时间里,辉县的债务从2008年的4亿元增加为2012年底的20亿元,虽然总体可控,但还是要进一步控制;三是加大城市公共服务资源供给,缓解因大量人口迅速聚集带来的教育、医疗等公共服务资源的紧张局面。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组

    黄跃 张惠强 邱爱军

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