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快速城鎮化进程中,城市交通要處理好的七個關系

來源:城市中國網2014年05月26日 16:27 (編輯:dlzhong)

(本文載于中國城市和小城鎮改革發展中心刊物《城鄉研究動態》第246期)

  我国城镇人口已经达到了7.3亿,比欧盟人口总和还要多2亿。中国正在经历的是世界上最大规模、史无前例的城鎮化进程,每年还有一个多点百分点的增幅。西方国家上百年城鎮化进程出现的社会问题和矛盾,集中在我国也就大约三十年,问题的积累速度和矛盾的尖锐化程度也是前所未有的。我们面临两难,一是作为后发国家,和先进国家、发达国家参照对比,有强烈的赶超欲望。二是面临着几亿人口走向城镇,需要提供大量的公共服务。与此同时,还要在以人为本方针指导下逐步实现公共服务均等化,从而带动内生需求增长,促进城镇和谐发展。

  現在我國一千萬以上人口的城市有6個,400萬以上人口的城市有15個,5萬人口以上的城市和建制鎮1500個,還有2萬多個鎮,這些城市和城鎮走什麽樣的發展道路,和城市交通有緊密的關系。大規模進城的人口中多數不是富人,是窮人,60%以上是初中生,在交通設施建設中如果不考慮他們的直接需求,任何已經實施和計劃實施的方案,都會留下難以補救的缺憾。

  我们的城市可持续发展面临什么问题,它和交通有什么关联?与其他国家城市發展模式不同,我们的城市是一个相对封闭的行政管理单元,辖区内城乡共治,公共服务资源按照行政等级配置。在这种体系下,城市和城市之间势必发生激烈同构竞争,每一个城市都自觉压低成本进行招商引资。也就意味着降低土地价格和基础设施配套价格,降低拆迁成本,政府负责拆迁、基础设施配套、解决贷款和未来的退税。这个成本谁来承担?房地产开发来承担!每一个地方政府、每一届地方政府都是这种思路,导致城市规模急剧扩大,这种状况还继续以击鼓传花的方式进行。几乎所有的城市在制定发展规划时,都在争先恐后扩大空间,直接后果必然是城市化成本的急剧增加。这些增加的成本只会变成未来地方发展的预期性债务。预期还款方式主要是土地出让,仍然靠的是房地产的繁荣预期。这是难以为继的,如果其它产业不能同步发展,整个城市都发展面临着非常大的隐性债务危机。

  这种发展模式导致的另一个问题是我们整个土地利用面积大幅度增加。1997年中央的11号文件制订了最严格耕地保护政策,但执行的结果是城市人均建设用地面积从2000年的132平米增加到现在的142平米,甚至更多,这种摊大饼的方式仍在蔓延。调整和改变这种城市發展模式,却面临严峻挑战,制订调整和改革政策时,面临各种既得利益和预期利益的阻隔。

  在这种短期难以改变的发展格局下,研究城市發展和交通之间的问题,更应当注意以下七大关系:

  第一,交通和區域之間的關系。如京津冀一體化問題,這三個地方發展階段不同,産業結構不同,行政地位也不同,該建立什麽樣的交通格局?在我國的現行體制下,城市是一個行政區,區域之間是競爭關系,除了大交通如高鐵、省際高速公路外,交通配置在各自行政區域內完成,是嚴格保護轄區利益的。北京到河北燕郊,輕軌過不去,就是因爲北京擔心資源流失。京津冀行政區域之間到底是修高速、快軌,還是高鐵,或其他交通類型,在各自爲政的條件下很難協調。是不是能打破行政區域,按照一體化方向,以市場的方式運行,需要深入的研究。

  第二,交通和服務業之間的紐帶關系。中國城市化水平雖然達到53.73%,但服務業比重還不到47%,低于中等收入國家。歐美國家的城市化率達到80%以上,服務業占的比重很高。其中最低的是德國,是制造業國家,服務業比重是工業的2.6倍,最高是美國和法國,服務業比重是工業的4.2倍。爲什麽我們服務業發展嚴重滯後?除了各地傳統的對工業過度依賴的發展導向以外,還應該思考,我們的城市是不是給服務業發展提供了充分的空間?尤其是面向大衆的中低端服務業。

  本來交通應該把所有服務業功能連接在一起,但我們通過大大小小的城市調查顯示,大尺度的交通格局基本把服務業的便利性切斷了。羅馬、巴黎這些大都市的交通格局是否切斷了城市和服務業之間的聯系?沒有。交通到底只是解決流量問題,還是要解決它和城市各個功能之間的聯系?這種聯系是通過什麽樣的方式來實現?這似乎是經濟學考慮的問題,然而沒有經濟內容的城市還是城市嗎?因此研究城市交通也應該去認真關注與服務業的關聯性。

  第三,交通與城市成本之間的關系。很多城市,尤其是很多新城,無論大小,先把大的交通格局建立起來了,造成各種問題。比如南沙新區,25年前交通格局建立了,閑置了20年,這20年資源嚴重浪費,而真正需要基礎設施的區域投資又面臨嚴重短缺。很多縣城也是,把所有交通網絡建立起來了,但是利用效率不高。很多工業區、開發區也如此,大馬路和前後左右空蕩蕩成了常態,造成了土地資源的嚴重浪費。

  再就是交通价格和成本,它对交通运营会产生什么样的影响?典型极端的例子是北京,世界上最便宜的地铁和公交价格,这么便宜的价格按理应该可以吸引人口使用公共交通吧,但是并没有缓解北京交通问题。较低的价格也限制了市场资源的进入,政府几乎垄断了公共交通的供给,成了一个沉重的负担。因为地铁太堵,也不方便,很多人不得不选择开车上班。在摊大饼的城市發展和交通建设方式下,原来500公里交通线路可以解决的问题,现在则需要建设1000公里才能解决,交通的成本谁来负担?这样的公共服务供给体制需要我们重新思考。

  第四,交通與房地産的關系。王岐山在任北京市市長時曾經講過,北京的大院切割了北京的交通。北京市房地産小區平均開發面積是150畝,每一個房地産小區都是一個大院,大院裏有道路,但是對社會不開放。當這些微循環被封閉了,大家都到主循環系統,能不堵嗎?所有的城市都在按照這種模式發展,一個小區,幾個大門一把,社會車輛進不去。交通在這些小區能開放嗎?台灣房地産商只有蓋一兩棟樓的權利,市政當局對城市交通統一規劃。而在國內的城市中,由一家開發商開發的樓盤,動則幾百畝,上千畝,甚至幾千畝,這種開發模式對交通産生什麽樣的影響,同樣需要我們深入研究。

  第五,交通資源配置和市場之間的關系。跟一些企業家交流的時候,很多人希望進入交通領域投資,但是很難。兩個原因限制:一是壟斷封閉,進入的限制太多;二是價格體系,政府定價,市場價格運行機制沒有建立。這樣市場機制沒有辦法進入城市交通體系,完全靠政府補貼來發展城市交通,政府負擔也太大,很難産生優質的城市交通。世界上大多國家並不是這樣,比如日本東京的地鐵、輕軌等主要投資是市場資本,而不是政府。我們在研究交通的時候,要考慮誰來投資才能使資源配置更爲合理。

  第六,城市交通建設與城市差異的關系。現在到全國各城市看,從上到下,主幹道、次幹道、一級路、二級路是一個標准下來的。傳統的城市設計和道路有它的曆史沿襲,在這種統一規劃標准下建設、改造,無疑加大了成本,同時帶來許多負面的影響。爲什麽老城保留不下來,爲什麽很多商業店鋪被拆遷?爲什麽很多城市千城一面,恐怕與我們這種交通格局的構架,這種計劃經濟的交通規劃、建設思路有直接關系。一個5萬人的城市和一個20萬人的城市、100萬人的城市,交通需求是不一樣的;同樣5萬人的城市,發展水平很高的和發展水平很低的,交通需求也是不一樣的。如何根據這些差異性,實事求是去規劃和建設不同城市的交通設施,也是需要考慮的大問題。

  第七,交通方式和城市發展之间的关系。近年来很多地方,在高铁站、机场旁,征用大面积土地,建设高铁新城、空港新城等。实际上,交通类型和人流之间的关系,决定了一个城市、一个企业、或者一种服务业能不能成长。高铁是快速交通方式,乘客下车之后会快速离开,能多大程度促进周边服务业发展?按照这种格局、这种思路规划的城市,少数可能取得一定的成功,但肯定不具有复制性。问题在于,当城市發展完全由政府主导时,这种模式具有很强的传染性,它迅速被普及,感染面被不断扩大。你搞了,我也要搞,创新性不是反映在功能和内容上,而是比规模,一个比一个大,一个比一个宏伟。城市需要交通枢纽,但交通枢纽是否就能托起一座新城,值得深入研究。

  我们主张对城市交通的研究,应该要更多地和城市研究的其他方面专家,包括经济学家、社会学家进行交流、互补,才能使我们研究的交通布局与城市發展结合得更紧密。

  (根據中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在中國城市交通規劃學會年會主旨演講整理)

  

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