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东京都市圈发展对我国特大城市發展的启示

來源:城市中國網2014年07月11日 20:11 【作者:李铁 文辉 】 (编辑:dlzhong)

  2014年6月23-27日,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心课题组在中心主任李铁的带领下,前往日本考察学习城鎮化经验。课题组在国土交通省都市局就有关日本都市圈发展经验与教训问题共同召开了座谈会,并实地考察了东京都市圈港北新城、柏叶新城和东京车站再开发项目,现将有关情况结合我国特大城市發展的内容作简要介绍。

  一、日本城鎮化发展阶段:起步期、加速期、成熟期

  日本的城鎮化始于明治维新时期,之后大体经历了三个阶段。

  第一階段爲起步階段(1920-1950年),城市人口占比由1920年的18%上升到1950年的37%。期间经历了二战,1940年日本的城鎮化率已经达到37%。

  第二階段爲加速階段(1950-1977年),1950-1977年日本城鎮化率从37%上升到76%,年均增长1.5个百分点,伴随着工业化的快速推进,临海地区工业用地的开发,大城市周围新开发区工业的集聚,极大地加速了日本城鎮化进程,年轻人大批流入大城市,地区间差距不断拉大。

  第三階段爲成熟階段(1977年至今),日本进入后工业化时代,随着工业增长速度减缓,城鎮化进程日趋成熟,人口仍集中在东京、大阪、名古屋等大城市,城鎮化的空间格局基本稳定。

  二、東京都市圈基本情況

  關于東京都市圈,因行政區劃統計口徑的不同,劃分有所不同。我們采用“一都三縣”的劃分方法,包括東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣,大致是以東京市區爲中心,半徑30-50公裏的範圍。2010年,都市圈總面積1.36萬平方公裏,占全國面積的3.5%;人口約3561萬人,占全國人口的27.8%;GDP占日本全國的三分之一。城市化水平達到90%以上。

  東京都市圈內人口超過100萬以上的城市有4個,人口在50-100萬的城市5個,人口在20-50萬的城市20個,人口在20萬以下的城市93個。

  從人口空間分布看,東京都市圈大致可分爲核心區、近郊區和遠郊區。核心區面積爲621平方公裏,人口爲895萬人,人口密度14412人/平方公裏;近郊區面積爲1566平方公裏,人口爲420萬人;遠郊區爲11372平方公裏,人口爲2246萬人。

图1 东京都市圈人口密度及变化情况
图1 东京都市圈人口密度及变化情况

  與北京相比,北京轄區面積1.68萬平方公裏,人口2115萬人。北京五環以內核心圈,面積667平方公裏,人口約1000萬人,北京六環內面積2247平方公裏,不到30公裏的半徑內,人口約1477萬人。以50公裏爲半徑,面積約8000平方公裏,人口約2500萬人。

  三、東京都市圈人口變化

  1、中心城區人口變化情況:先集中、後分散、再回流

  城鎮化高速增长期人口首先向大城市中心城区集聚。在20世纪50-70年代城鎮化高速增长期,工业化带来了大量的就业机会,二战后的“婴儿潮”现象和农村剩余劳动力加速向中心城市转移,使得东京每年人口净流入量达25万人左右。由于经济发展水平落后,城市公共服务供给能力严重不足,低收入和贫困人口的大量涌入,导致城市贫困问题十分突出,环境和公共卫生条件恶化,住房短缺等城市病大量出现。

  七十年代以後,向東京流入的人口逐漸呈現郊區化的態勢。因中心城區地價上漲、土地利用限制、房價高漲、用工成本上升、生活成本高等因素,部分市區居民和企業逐步從市中心向周圍城郊遷移,但更多的是新增人口和企業進入到東京市郊區,郊區新城不斷出現。八十年代到二十一世紀初,中心城區人口減少,加上日本大企業進一步加速轉向海外生産,出現了東京市中心城區的所謂“空洞化”現象。

  近些年,中心城區實施了城市再生計劃,城區人口開始攀升。所謂中心城區城市再生計劃,就是通過房地産的開發,提高土地容積率,增加寫字樓和服務業就業空間,導致中心城區可以提供更多的就業崗位。我們參觀的日本森大廈公司在城區虎之門的一個改造項目,明顯地提高了所開發地塊的土地利用率,樓房從原來的中高層變成超高層建築,寫字樓、高檔地産和酒店以及大型商場的綜合開發利用,提供了比原來多數以倍計的就業機會。在東京站,因城市再生計劃,原來的交通樞紐變成了大規模的地下綜合商業中心。這樣的城市更新再生項目在東京還有很多。而地下交通設施的改善以及交通擁堵情況的大量緩解,也是城市中心人口再增長的重要原因。

图2 东京都和东京都市圈人口变化情况
图2 东京都和东京都市圈人口变化情况

  2、人口向東京都市圈集中的趨勢沒有改變

  在日本国土交通省就东京都市圈问题进行座谈期间,日方介绍,为控制都市圈人口过快增长,日方制定了六次国土整治规划,并对在都市圈内新办学校和工厂的规模进行了严格的限制。即使如此,他们也承认,因为市场的主导因素,政府的限制性政策和规划,并没有发挥实际的作用。东京除了中心城区人口下降之外,都市圈人口增加的趋势基本没有发生变化。到2010年,按“一都三县”统计的东京都市圈人口仍由七十年代中期的2704万增加到了3561万,净增了800多万。值得注意的是,到七十年代以后,虽然日本城鎮化基本进入了饱和期,人口流动速度大幅度减缓,但此时东京都市圈人口仍然还在持续增加。

图3 对新增工业和大学的限制条件
图3 对新增工业和大学的限制条件

  東京都市圈人口在增長過程中,主要沿中心城區向邊緣擴張。根据日本国土交通省提供的东京都市圈人口分布图看,东京都市圈人口的扩张从中心城区向外展开。核心区半径在20多公里以内。有关资料表明,日本在20世纪50-70年代高速城鎮化时期,在距离中心城区30公里附近的区域内,开发建设的面积超过1000公顷的新城达13座之多。新城建设主要沿着城际和轻轨向边缘线状展开。理论上用来疏散中心城市功能的相对独立的新城,在某种意义上已变成容纳外来人口向东京大都市圈聚集的区域,反而加剧了都市圈扩展的进程。

图4 东京都市圈内新城建设与分布情况
图4 东京都市圈内新城建设与分布情况

  人口向都市圈郊區集中,軌道交通是最優選擇。在座談會和新城考察期間,給我們留下深刻的印象是,新城的建設沿城際軌道交通展開,而不是高速公路和高鐵。都市圈郊區化的合理邊界在離中心城區30-50公裏區域,原因在于一方面對都市圈要素集聚效應的依賴,另一方面是在不放棄都市可觀的就業機會的同時,進一步降低生活成本。外溢的通道是沿著城際鐵路和輕軌向外擴張,與東京都市圈的交通配置密切相關,通過最有效、最大容量的城際軌道交通,可負載更多的中低收入人口,而不是高速鐵路和高速公路,因爲這兩項需要個人承擔更高的成本。

  四、東京都市圈新城建設經驗

  在城鎮化高速期间,为缓解中心城区人口压力和疏解城区功能,建设新城是各国城鎮化的共同经验。东京都市圈发展过程中也进行了大量的新城建设,归纳起来有以下特点。

  1、新城建設一般在距離中心城區核心地帶30公裏左右的區域。東京都市圈有代表性的新城,如東急多摩田園都市、多摩新城、港北新城、千葉新城等,都位于離中心城區核心地帶30公裏左右的距離。新城建設初衷是爲了解決中心城區人口的居住,又要考慮他們在中心城區的就業,通勤時間不能太長。

图5 港北新城位置示意图
图5 港北新城位置示意图

  2、新城建設與城際軌道交通建設融爲一體。日本的城鎮化与城际轨道交通建设是同步的。城际轨道交通是联接中心城区和新城的主要公共交通方式。从港北新城和柏叶市到东京市内,乘城轨30公里左右的距离,大概一个小时的时间,十分方便。由于交通的便利,所有陪同我们的人员,从来不开车来与我们会合,分手的时候搭乘城轨十分便利。

图6 都市圈新城与轨道交通一体化建设
图6 都市圈新城与轨道交通一体化建设

  3、新城規劃和建設周期一般時間較長。例如我們考察的港北新城距東京25公裏,1965年開始規劃。規劃面積1317公頃,人口22萬人,由UR都市再生機構負責開發。1974年新城開發項目獲得審批,80年代開始建設,90年代末才開始有了規模,2010年實際人口達到14.7萬人,從建設到初具規模用了將近二、三十年時間,目前還在不斷建設中。


图7 港北新城建设开发过程
图7 港北新城建设开发过程

  4、新城建設規模一般不大,但配套設施齊全。據統計,東京都市圈內超過3平方公裏的新城40個。其中最大的新城是多摩田園都市,規劃面積31.6平方公裏,人口42萬人。最小的新城也就2-3平方公裏。日本新城的配套設施完備。以港北新城爲例,公共用地占比31%,公共服務設施及教育設施等用地占比9%,商品房用地與集體住宅用地等占比20%。僅港北新城就有小學15所,初高中8所,大學3所,大規模商業設施7處。交通十分便利,2條地鐵,11條市區公路,12條過境公路。

  五、主要啓示

  1、在高速城鎮化时期,人口和要素向大城市和特大城市集聚是市场规律在发生作用。日本、韓國與中國國情基本相似,人口多,城市化高速發展,資源特別是土地資源稀缺。另一方面工業化路徑使得産業多集中在大城市以發揮城市的規模效益。當城市形成巨大的規模效益時,會持續産生虹吸效應,這不僅僅是日韓的規律,也是國際城市化遵循市場原則的普遍規律。

  2、中心城區和轄區還有很大的發展空間。從東京的人口分布看,約1.4萬平方公裏吸納了近3600萬人口,資源的整合度和利用效率都很高。關鍵在于如何利用好中心城區和轄區之間的互補關系。我國的特大城市,在中心城區資源利用效率上,應該說目前已經基本飽和,但是在轄區的發展上,如何更好地利用廣闊的空間,發揮聚合作用,還需要借鑒日本的經驗。

  3、要注重發揮特大城市周邊中小城市的作用。在日本,新城的規模都不大,有的依托于老的街鎮,有的在城軌沿線再開發。但是無數個中小城市沿著城軌發展起來,確實對中心城區的人口高度膨脹起到了重要的疏導作用。在我國的特大城市周邊,也有無數個中小城市和小城鎮,如何發揮他們的作用,應該是研究我國都市圈問題的一個重要課題。

  4、要關注半徑30公裏的都市圈。在日本考察期間,我們特別注意到,都市圈周邊的新城大多在半徑30公裏範圍之內。原因在于這是充分發揮了城市聚集功能之後的合理交通半徑的選擇,是市場選擇的結果。一方面交通通勤時間不能過長,另一方面交通費用不能過高。更重要的是,半徑30公裏意味著都市圈的面積在2700平方公裏左右,按照最低人口密度每平方公裏1萬人,也可容納2700萬人。何況中心城區人口密度已經達到2萬人以上,都市圈的人口密度將會大幅度下降,自然會形成沿城市輕軌放射性展開的衛星城的空間分布。

  5、要放長都市圈的新城發展周期。日本東京都市圈的新城建設,周期在二十年左右,逐步開發,基礎設施逐步配套。我國的新城建設往往是大手筆,一個領導定了,基礎設施按照高起點投入,規模往往在五六十平方公裏。大多超過實際開發預期,造成嚴重的資源浪費。羅馬不是一天建成的,這類經驗,還是要多向國際看齊。

  6、交通规划和城市規劃的一体化。新城建设沿着交通线路扩展,也就是说先有交通,后有新城规划。在城市規劃中,交通是其中的一个重要内容,但相互之间不可分割。东京站的更新,使得交通的功能和服务业的功能高度重合,带动了地价的升值并增加了就业机会。新城微循环系统的开放,大都市复合交通功能的整合,在日本应该是普遍的规律。即使在政府管理层面上,国土交通省也是从国土开发的角度上,研究交通资源的一体化配置。作为处于城鎮化高速增长期的中国,无论是在规划编制和规划体系制度上,还是在政府管理体制上,是不是也需要认真研究东亚国家的模式,有所借鉴呢?

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心赴日城鎮化调研组

  组长:李铁 成员:范毅、文辉、黄跃、李白鹭

  執筆:李鐵、文輝

  

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