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城鎮化背景下的台湾地区社区治理

來源:城市中國網2014年11月27日 14:22 (編輯:陳迪)

  2014年11月14-18日,国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组到台湾地区就城鎮化与社区治理问题进行了调研。调研组与有关方面召开了座谈会,并先后走访了台北市文山区忠顺社区、桃园县观音乡保生社区、桃园县观音乡树林社区、宜兰县宜兰市梅洲社区、宜兰县冬山乡珍珠社区。现将有关情况报告如下:

  一、城鎮化背景和社区发育

  回顾历史,台湾地区的城鎮化可以分为两个阶段,第一阶段20世纪50年代到80年代的高速发展时期,只用了30年的时间城鎮化率就从30%提高到70%;第二阶段是20世纪80年代至今,城鎮化进入稳定发展阶段,2013年城鎮化率达到85%。台湾地区的社区治理也分为两个阶段,第一阶段是20世纪60年代到90年代,这一时期,社区治理主要由政府部门来推进;第二阶段是20世纪90年代至今,社区治理开始由政府推动转向由居民自发推动。

  20世纪50、60年代,台湾地区的社区治理是由政府以行政方式来推动。1968年,台湾颁布了首部《社区发展工作纲要》,开始对社区治理进行统一管理,在省、市县、乡镇各级先后推广设立“社区发展委员会”、“社区福利中心”、“社区理事会”。到了90年代,台湾地区进入经济社会转型时期,一方面经济增速放缓,1951-1993年台湾地区的GDP平均增速达到15%,而1993年以后GDP平均增速只有4.8%,另一方面城鎮化进入稳定阶段,90年代城鎮化率在75%左右,城乡间人口呈现稳定的态势。两方面的原因就使以前积累的很多社会问题凸显出来,包括生态环境破坏、人际关系转型、人口流出、地方传统文化消失等。面对这些问题,传统的自上而下的社区治理无法解决这些问题,“社区发展协会”这种由居民自发推动的社区治理模式开始发挥重要作用。例如,保生社区发展协会从1995年建立以来就一直致力于本社区环境保护工作;珍珠社区发展协会从1994年成立以后,对本地传统稻草文化和竹园历史的保护成为其工作的重要内容。

  當前,台灣地區的城市社區和農村社區在社區治理上涉及以下幾個方面內容:

  從組織機構來看,每個社區都設立有相應的發展協會。在城市裏,社區發展協會的活動範圍一般爲裏,在農村地區社區發展協會的活動範圍爲村或裏。不管城市還是農村,社區發展協會都建立有完善的組織機構,社區發展協會下設會員(會員代表)大會、理事會及監事會,由于工作需要還可以聘請顧問、總幹事和設置各種內部組織(見圖1)。

  

图1  忠顺社区发展协会组织结构图
图1 忠顺社区发展协会组织结构图


  從資金來源來看,社區發展協會的運營管理資金主要來源于捐贈收入,包括社區志工(志願者)的勞動、社區領導人的貢獻以及居民、企業等的捐助等;政府補助只占很少的部分,如忠順社區發展協會運營資金中政府補助只占10%。而社區發展資金的主要來源則是政府補助、基金等。其中,政府補助的項目涉及不同等級政府和不同部門,例如,樹林社區發展協會的農村社區生活環境改善得到水保局農村再生計劃的支持,社區環境美化得到了環保局社區環境改造計劃的支持等。

  從工作內容來看,社區發展協會的工作主要包括公共設施建設(社區環境、綠化、道路維護等)、社會福利(社區托兒所等)、文化建設(交通、社區公約、敬老、治安等)等。例如,每個社區都爲照顧區內老人而設置老人組,針對老人開展送餐、電話問安、定期體檢等活動。同時,由于發展情況不同,每個社區發展協會的工作重點不同。例如,梅洲社區由于本地經常發生洪澇災害而組建了防災救災巡邏隊,並爲居民統一購置了救災包;保生社區爲了保護區內藻礁而設置了護礁隊。

  从参与人员来看,每个社区发展协会的工作人員并不多,一般在几个到十几个,而绝大部分工作都由志工来完成。志工的数量相当多。例如,树林社区有志工50多位,忠顺社区仅巡守志工就有130多位,珍珠社区的巡守队也有志工100多位。

  二、社區治理的效果

  由于社區發展協會的積極運作,很好地提高了台灣地區的社區治理水平。

  1、改善了社區環境。據忠順社區發展協會理事長曾甯旑介紹,以前,忠順社區的環境也存在著“髒、亂、差”的現象,道路、綠化等公共設施也不完善,而通過社區發展協會十多年的努力和廣大社區居民的積極參與,現在的忠順社區已經成爲一個美麗、安居的社區,很多人被吸引到社區來定居,房價也得到不少提升。

  2、增進了社區居民間的感情。在現代社會裏,城市居民之間由于封閉的環境而顯得更加冷漠,人與人之間的感情交流在減少;在農村由于人口減少,大量空巢老人和兒童渴望得到關照。而通過社區發展協會的積極工作,對社區中弱勢群體(高齡老人和兒童等)進行特別照顧,提高了居民對社區的感情和認同度;同時,大量志工的積極參與,也增加了社區居民之間的交流機會。在忠順社區和梅洲社區,我們都看到很多愛心媽媽,她們都利用休閑時間到發展協會進行義務勞動,不僅幫助了別人,也擴展了自己的交流空間。

  3、提高了資金的使用效率。台灣地區各級政府每年都要設立相關的社區發展預算,每個社區發展協會要根據本社區的實際情況來編制相應方案和計劃到不同部門進行申報,並通過與其他社區進行競爭來獲得相應政府資金。通過這種方式,避免了“撒胡椒面”式的資金撥付,政府資金的使用更有針對性、更有效率。

  4、促進了農村地區經濟發展。台灣一些農村地區的社區發展協會根據本地實際情況(如文化傳統、産業資源等)引導居民發展特色産業,推動了本社區的經濟發展和就業提升。如,珍珠社區利用本地稻草文化推動稻草面具、稻草雕塑等的發展;還建立了水稻博物館,吸引了很多遊客前來旅遊,間接帶動本地民宿業的發展,創造就業崗位超過50個。

  此外,社區發展協會還在環保、傳統文化維護、治安等很多其他方面發揮了積極作用。例如,保生社區爲了保護本社區內的藻礁資源,十多年來一直積極推動政府和社會各界對藻礁的重視,終于在2014年7月7日由政府建立了“觀新藻礁生態系野生動物保護區”。

  三、社區治理的特點

  1、民間組織的主導。從調研的5個社區來看,每個社區都是通過民間組織——社區發展協會來進行管理和開展相關工作。民間組織由于是公益性組織,不以盈利爲目的,同時也沒有受到政治體制的約束,更能直接反應社區的實際需求。

  2、社會精英人士的帶動。在所調研的5個社區發展協會裏,理事長和總幹事都發揮著至關重要的作用。其中,忠順社區和珍珠社區發展協會的建立和成長完全得益于兩個理事長曾甯旑和李後進的努力。可以說,沒有理事長和總幹事就沒有社區發展協會的成長。

  3、居民意識的提升。隨著收入水平和教育水平的提升,居民對社區治理的要求不斷提高,居民參與社區治理的積極性也在不斷提升。在忠順社區調研時發現,盡管是周末,很多志工都還是很主動的來到社區活動室進行工作,很多居民也都將社區活動室當作自己的家一樣來娛樂、學習、就餐。

  4、政府的有效支持。一方面,台灣地區早在1968年就出台了《社區發展工作綱要》,先後進行三次修訂,通過法規、文件對社區治理進行規範。另一方面,台灣地區各級政府每年都要制定相應的社區發展預算,對社區發展進行項目和資金上的支持。

  四、對我國大陸地區的借鑒

  当前,我国大陆地区经济发展速度正逐步趋缓,同时,到2030年我国城鎮化率也将达到70%。可以预见,未来10-20年,我国也将进入到一个转型期,过去发展中积累的社会问题可能会集中爆发,当前一些社会问题已经在逐步显现。这一情况与台湾地区20世纪80、90年代非常相似,台湾地区的社区治理经验对我国有很好的借鉴意义。但是,大陆和台湾地区在城乡社区管理体制上有较大的区别,大陆的城镇社区以街道居委会为主,大致相当于乡级政府的功能,而农村社区与现有的行政村体制接近,农村社区村民自治选举已经在上个世纪九十年代就开始实施。因此,对台湾地区社区治理经验的借鉴需要切实结合我国的实际国情。

  城鎮社區組織面臨著功能的再造,但是基礎單元如何在街道居委會下一個層面具體設置,還需要進行深入探索。居委會目前管理的人口過多,重點是如何細化到三五千人的社區管理,目前已經有的房地産開發小區業委會的形式可能是一個過渡的探索。

  農村社區的發育當然是以農村村委會作爲基礎,但是從基層管理的角度,社區如何從集體經濟組織的功能向社區治理轉型,要在土地管理制度、戶籍管理制度和集體財産管理制度等方面進行深入的探索,否則必將會發生組織上的重疊,也不利于新的社區管理機制的形成。

  要看到,台湾地区社区组织的发育是在城鎮化格局相对稳定之后产生的,也就是说上个世纪六十年代到八十年代城鎮化高速增长过程中,有一个社区组织发育的迟缓期。利益格局的稳定、居民对于社区塑造的心理支持以及城鎮化文明的熏陶需要一个稳定的成长期。因此,社区管理和自治的发育,不是一蹴而就,而是随着社会的需求逐步形成,随之而来的才是政府的引导。

  在台灣地區幾個社區的調查,最大的感受就是社區自治管理最重要的是社會功能,而不是經濟功能。社區治理資金一部分來源于社區義工和成員的就業能力的挖掘,最重要的部分是來自社區成員的捐助,少量的是來自政府的支持。在借鑒台灣地區經驗時,一定不能忽視社區管理功能的區別。只有這樣,才能促進社區自治組織的良性發展,同時防止權力的滲透,防止社區腐敗行爲的發生。

  社区自治也孕育着一批社区精英的产生,而社区精英的产生一定要满足以下几个方面的条件:一是有强烈的社会责任感;二是有一定家庭收入来源保障;三是有相对充足的业余时间;四是有良好的教育水平。在台湾地区调查时,所有的社区发展协会理事长,无论年龄大小,不分性别,基本上具备了以上几条,否则在选举中一定会败下阵来。因此在城鎮化发育过程中,人才的孕育也是需要时间和社会上的认可,两者缺一不可。

  法制社會是社區自治組織發育的最基本的前提。沒有可靠的法律制度保障,就無法想象一個社區自治組織能夠完善社區管理,協調社區和政府之間的關系,處理社區成員之間的關系。反觀大陸地區具有社區管理雛形的社區業委會,往往潰敗于沒有法律意識和制度保障的社會大環境。

  借鑒並不是簡單的照抄照搬,關鍵在于承認我們發展中的社區組織缺失和發育不良的現狀,同時需要各類配套的改革來支撐。如果戶籍管理體制不改,社區一部分成員處于流動性,社區組織的形成肯定是一紙空談。如果土地管理制度不改,社區管理更多的看重經濟功能,社區自治就無法抗拒各類對權力的追逐和來自各方權力的侵蝕。如果地方行政管理體制不改,作爲社會最基礎的社區單元的建立,可能會遭遇到上級政府的種種擠壓。最後是法制社會的建立,才是社區自治逐步完善的制度性保障。當然這是需要全方位的改革來支持的一個過程,也需要時間,需要一個穩步的制度成長的空間。

  國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心調研組

  成員:李鐵、許景權、李德芬、徐勤賢、魏劭琨

  執筆:李鐵、魏劭琨

  

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