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關于農地確權的幾點想法

來源:城市中國網2015年01月21日 16:01 (編輯:劉鵬)

 

    (本文原載于國家發改委城市和小城鎮改革發展中心《城鄉研究動態》第254期)

    最近,我抽空对全县的承包地确权工作进行了调研,现就更好地推进这项工作谈几点想法。

    一、確權不是簡單地登記發證

    此次确权的重点,是要让土地产权清晰、稳定下来。

    1、不解決好邊界糾紛的登記發證,將埋下更多的糾紛隱患。清晰,就是要止紛定爭,把這塊土地上所負擔的債務糾紛通過這次確權給結清了,把權利的邊界劃分清楚,因爲只有清楚的産權界定才是市場交易的前提。曆史的教訓仍然值得拿來講,金溪縣早年也發過一次證,當時爲了應付上級檢查把證是發下了,但不少糾紛和矛盾並未解決。結果這次確權時,有個老鄉拿著當年政府發給他的産權證,死活不讓再動他的地,導致村裏其他幾個人動手把他打了一頓,這位老鄉認爲政府不講道理,天天跑到農業局來鬧。這就是當年發證時對于還調不調地、怎麽協調利益沒有商量清楚,急急忙忙發證後帶來的麻煩。

    2、不解決好産權穩定的登記發證,有可能造成重複的浪費。穩定,就是要在這次確權過程中,讓土地和人的權利對應關系盡可能地固化下來,不能再因反複調地而使産權變動不定。如果不把産權穩定的方案先討論清楚,怎麽應對利益調整的麻煩,那麽這次政府花出去的測繪費、工作經費等都有可能浪費。舉一個例子,成都市1998年時就已對全市承包地頒了一次證,當時也花了不少錢,可後來因爲人口的反複調整和地塊信息的變化,2008年再次確權時老鄉從抽屜裏拿出當年的産權證一看,與他當時所耕種土地的面積、地塊位置、戶主信息完全對不上號,這樣的産權證拿出去是沒有法律效力和用途的。

    基于这样的考虑,此次确权绝不能盲目求快,绝不能为了完成任务而简简单单地把几个数字填上去就了事。必须在认真解决好各类历史纠纷和制定出稳定产权方案的基础上,通过群众深入地公开讨论以后再确权发证,只有这样才能奠定长期发展的可靠基础。对于全县各个乡镇,也不必用政治压力要求所有乡镇都一个样子,重点选好几个积极性高的点做精做透做出榜样来反倒更有价值。对全国而言,土地确权也同样急不得,必须做扎实,才不至于浪费,才不至于为将来的流转埋下更多的麻烦和纠纷。

    二、認識清楚是開展工作的關鍵

    一个人做一件事,想不通自然做起来跟挤牙膏似的很慢很难受,只有想通了以后做起来才有积极性。想没想通是认识问题,需要其他人和事情的启发,这时候宣传引导就显得很重要了。

    1、理清認識非常重要。從我們對各個鄉鎮的實際走訪情況看,多數幹部自己對“確權”的理解和認識就不到位,處于一種不理解和被動應付的狀態,有的幹部還有很強的抵觸心理,這類人遇到問題首先只會抱怨,一聽老百姓說這件事難就會借機推脫不想做,不會主動地想辦法去解決,因爲他們的內心深處並不想好好地把這件事做完;有的幹部則把這項工作完全當成一項政治任務來抓,雖然做的很認真,但因爲並沒有理解工作的重點,在老鄉面前也講不出個一二三來,真正開展工作起來還是比較被動。在大多數幹部認識不到位的前提下,如果過快地施加政治壓力,很容易出現造假和粗制濫造。

    2、宣传要讲到点子上。要破解上述這些工作沒動力、工作抓不住重點的問題,必須找一個有豐富群衆工作經驗、懂得如何與老鄉溝通,同時又對確權這個政策吃得比較透的幹部進行現場宣講。我印象很深地有幾次召集鄉鎮、村組幹部坐下來聊,當問起他們要不要調地時,一開始回答都說還要調,因爲人口變動帶來的利益平衡確實需要考慮。然而在事實上,他們也深知另一面,反複調田也有非常多的壞處:首先,經營權不穩定,不敢耕種長期的經濟作物和做長期農田水利投資,土地肥力是不斷下降的;其次,分來分去土地都細碎化了,不利于連片耕種,而連片耕地更適合開展土地平整、水利灌溉設施的建設;再者,因爲地調來調去,村集體內部之間沒有一個固定的産權證明,只有一份變動的調地台帳,這就使得耕地流轉的範圍很窄,不能在更大範圍內讓更有能力的人來種田。如果能從方便老鄉種地的角度指出這幾個不利之處,老鄉會認爲你是懂情況的。若在此基礎上進一步指出,其實人口變動後大家打破腦袋希望爭取的無非就是那點利益,只要將這些收益轉化爲更容易分配的租金、分紅、股權,人們的利益就能夠得到補償,這個問題自然就破解了。我們先後在兩個村開了個短會,發現只要講清楚道理後,在場的鄉鎮和村組幹部均點頭同意,這顯示他們是發自內心地認可了以“調利不調地”的方式確權頒證的這一做法。

    3、有必要開幾次思想辯論會。我從這幾次鮮活的現場調研中得到了不少啓發。全縣確權工作的前期宣傳工作做的還是不夠到位,這也是爲什麽不少地方進展緩慢的主要原因,下一步要在縣裏召集一批既能說會道、又對政策理解到位的同志,給各鄉鎮的同志好好地講幾次。這裏尤其要注意,一定要避免講大而化之、不講真東西的培訓,所以講課者的挑選必須慎重;同時,講課的時候,允許講解者與台下的聽衆辯論,把這個事情吵清楚,把長遠的利害關系講到位,要讓人發自內心地理解和認同確權。

    三、別讓“汲取基層創造經驗”淪爲空談

    现在一说到改革,大家都喜欢用“汲取基层经验”这样的提法,但真正操作起来却又很容易变成“一刀切”、“老子天下第一”,使重要改革用语沦为空话、套话。其实,真正践行了这句话的人,总是能说出个一二三来的;好些讲话空洞的人,要么是没有沉下去认真调查研究,要么是信奉权力至上。

    从我多次与村组干部聊天以及仔细研究全县40多个村小组确权方案所得到的启发看,村里确实有很多好办法值得我们在此次确权过程中加以借鉴。

    譬如,当需要进田的面积比退回来的田亩数多的时候,田就不够用了,而大调整又麻烦,这时候该怎么办呢?老乡的应对办法是辟出部分田块作为集体“机动田”,以应付人口增减变动部分所带来的利益变化,这样大部分地块不用调,只调一小部分机动田就行。如果“机动田”也不够应付怎么办?排队!看谁先出生,谁就先分,此次没分到的人怎么办?等下一轮!先来后到。“机动田”实际上是确保大部分土地产权稳定的重要安排。

    再譬如,“调利不调地”的办法其实也是乡亲们自己想出来的,此次确权以前很多村组事实上也就是这么干的,因为“调利”比“调地”容易。有的家里今年种了好几亩橘子或经济苗木,调田时轮到退田时,退田户就和进田户商量通过补田租和粮补替代补地。后来这办法由政府提出加以推广后,部分村组还有创新,比如用“实物租”替代“货币租”,即以每亩多少斤稻谷而不是多少钱来结算,这样可以避免稻谷价格变动带来的利益麻烦。

    还有,分田到户以后,如果承包人不好好种田,导致耕地抛荒了怎么办?老乡们的办法是,谁抛荒,谁就一直种那块田,不再重新分配!以此来做为一种惩罚。还有的村组,在分田的时候,会把田分成一二三等级,调田的时候,只调中间档次质量的田,太差或太好的田都不动,这样在分田的时候就会减少很多麻烦。

    四、基于“調利不調地”開展確權的效果

    所谓“调利不调地”,就是在暂时做不到“长久不变”的现实情况下,先把承包经营权确到户,然后把土地上产生的各种收益按集体经济组织内部的人口变动而相应调整。从实际工作进展看,采用这样的办法确权,已经有些积极效果初步展现了出来。

    1、群众更易理解,工作更好开展。在此次確權之前,村組幹部也知道,調地本身是一件得罪人的苦差事,每次調地也要開好幾次會,請老鄉來開會還得付工錢,搞不好還經常得罪人,但礙于土地集體所有制的掣肘又不得不調。老鄉也明白,地調來調去,既不穩定也不連片,想賺更多的錢也難。其實說白了,不管是要地也好、要租金也好、要股權也好,大家都是爲了爭取那點土地帶來的收益,把收益平衡好了,大家都覺得沒吃虧,這個扣自然就解開了。老鄉們理解以後,內心自然也容易認同,工作積極性就高了,化解潛在矛盾糾紛的更多辦法也會不斷地被創造出來,比如糧租平衡、股權平衡等等。黃通鄉一個村的8個小組理解了“調利不調地”的精神以後,決定把土地承包權長期穩定下來,然後以8個組合起來成立一個大合作社,統一流轉土地。

    2、種田收益更高,促進農民增收。有一種狹隘的想法認爲,沒有確權之前,地調來調去的,承包地不也一樣可以流轉,何必多此一舉搞什麽確權呢?不錯,確權以前,確實也可以流轉,但那些類型的流轉在時間、空間、金融、法律服務上明顯地受到了限制。首先,流轉期限一般都很短。爲什麽短,因爲隨時可能調地;其次,流轉的範圍一般僅僅局限在村子內部流轉。土地的市場價值受市場規模的限制,而市場規模又極大地取決于産權流轉的範圍,範圍小,能把同樣的地種出更高價值的投資機會就少了;其三,因爲以口頭協議爲主,沒有擔保、沒有合法證明,種田大戶以土地獲取相應金融服務也非常麻煩,同時也不利于建立良好的征信機制;第四,口頭協議說變就變,沒人敢長期大本錢投資。我們可以拿陸坊鄉的土地流轉來舉例,那裏的土地因爲村組自行商量後産權較穩定、采取農業合作社的方式整片流轉土地,租金比零散和反複調田的地方多了很多。

    3、地塊信息的互聯互通爲發展現代農業打下了基礎。這一點效果目前來看還屬于潛在的積極因素,但只要紮紮實實地做好了確權、做好對每一塊土地的面積、肥力、方位、産權人、耕作曆史信息的完整精確記錄,隨著這些信息在全國範圍內的互聯互通,傳統農業的發展將可以獲得與互聯網結合的大機會,比如與此相關的農業物聯網、農業生産物資/農産品電商、糧食安全品質等領域都將成爲重大的投資發展機會,農業的形態也將被大城市裏的互聯網經濟整體改造,到時候,越來越多的大城市人也會參與到農業過程中來,那才叫真正的現代農業。

    五、確權是基礎,流轉是核心

    确权这项工作必须再往前看一步,才不至于迷茫和不知所措,也才能找到新的工作切入点。

    1、確權只是基礎,讓老鄉從流轉中獲得更高的收益才是目的。確權的最終目的,不是爲了發個本本給老鄉好看的,而是爲了讓老鄉手中的承包地可以通過轉讓獲得更高的種地收入或者租金收入,是爲了盤活農民手中僵化的資産,讓它可以變爲更加值錢的資本。有了證,不論你走到哪裏,你可以清清楚楚向身邊的人說,你是有一塊財産的,而且是有政府法律保障的;有了證,你可以在更大範圍內把你的地流轉出去,而且能照樣獲得收益;有了證,你還可以去銀行申請抵押融資,將地變成解急用的錢,做更多的投資。

    2、從流轉的實例中尋找確權激勵。據統計,全縣1439個村小組中,有30%的村小組在此次確權以前就堅持10年以上不調地,有10%的村小組甚至直接確定30年以上長期穩定。那麽,在全縣70%的村小組都反複調地的大趨勢下,爲什麽這些村小組能夠自發地堅持比較穩定的承包關系,它們又有哪些平衡人口增減利益變動的經驗?我們在調研中也發現,有的村民爲了種植生長周期更長的經濟作物,也會通過在調田時調換地塊實現小穩定,更有的村通過長期不調地實現了大穩定,以此來獲取更高的租金。合市鎮葡萄種植戶爲了不讓調田影響葡萄種植,會想辦法從兄弟家借同等田來補足。石門鄉撫河沿岸自古就是柑橘老産區,爲了獲取柑橘相對于水稻的更高收益,有10個生産小組自82年到現在承包地一直穩定。所以,調動農民積極主動完成確權的,肯定是流轉的收益或者對更高收益的預期。這對我們開展工作的指導意義在于,如果能夠盡快地搭建一個流轉平台,促成幾筆實實在在的流轉,讓老鄉體會到,同一樣塊地,加上清楚、穩定、有保障的轉讓權,可以釋放出比傳統方式更大的土地潛在價值,將是比任何口頭上的宣傳動員更有效的激勵方式。

                                                                                  2015年1月12日

                                                                                         黄 跃

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