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城市化信息與研究動態第七期

來源:城市中國網2018年07月31日 13:59 (編輯:竹書流年)

国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心城市化信息与研究动态 第7期 2018年7月31日


以制度改革爲重點推進深度城市化

作者:中国城市發展中心 徐 林

    城市化是一个国家走向现代化的必由之路。改革开放以来,随着市场化改革的深入和要素流动管制的放开,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程,城市城镇发展取得了炫目的成就,这是我国持续市场化改革和对外开放的显著成果。从1978年到2017年,我国城市化率年均提高1个多百分点,2017年底城市化率达58.5%,城镇常住人口由1.7亿人增加到8.1亿人,城市数量由193个增加到660多个。

    不仅如此,与城市化相关的市场化改革和管制放松降低了制度性交易成本,促进了城乡要素的自由流动和市场化配置,大大提高了资源配置效率和要素报酬水平。城市建设方兴未艾,基础设施明显改善,城市功能不断增强,人均住房水平明显改善,公共服务水平不断提高。城市化改变了我国亿万农民的命运,使他们脱离了贫困愚昧,见识了现代文明,提高了人力资本,提高了人均收入,改善了生活质量,为经济发展注入了强大动力,大大推进了国家现代化进程。

    按照城市化表现出的一般规律,我国仍处于城市化率30—70%的较快发展阶段,与发达国家90%左右的城市化水平相比,还有较大差距。随着劳动年龄人口的减少,特别是农村青壮年劳动力数量的逐渐减少,我国城市化速度将从高速向中高速转变,城市城镇发展也将由规模扩张为主转向质量提升为主转变。尽管如此,我国尚未出现城乡大格局中的逆城市化趋势,这是由城乡居民之间依然还有收入、公共服务较大差距,农业与非农产业劳动生产率之间还有较大差距的现实决定的。在差距面前,包括劳动力在内的各类生产要素依然会表现出向高报酬地区和领域转移配置的动力和趋势,这一趋势符合市场规律,有利于提高资源配置效率,不可能也不应该通过资源的逆向配置人为加以逆转。按照预测分析,我国还将持续20年以上的城市化进程,在2035年我国基本实现现代化目标时,城市化水平将稳定在80%以上。

    值得关注的是,如果说改革开放后前40年的城市化主要是转移农业农村富余劳动力,提高劳动力资源整体配置效率,那么在劳动年龄人口每年减少几百万,农村剩余劳动力数量逐年下降背景下,今后的城市化应该更加注重推进以人为核心的城市化,使更多已经进城就业的农民工和他们的家属在就业居住所在的城市和城镇市民化,让他们能够按意愿在城市和城镇安居乐业,全面提高城市化质量和可持续发展水平。我们不妨把这一城市化模式叫做深度城市化,以区别过去注重城市面子不注重城市里子的城市化模式。这样做,既可以深入推进供给侧结构性改革,进一步提高要素配置效率;又可以提高更多转移人口的收入和消费能力,带动消费、拉动投资,释放新的内需潜力,也是应对中美贸易战可能导致的不利后果的最有效力的举措。

一、城市化是供給側結構性改革的重要內容

    城市化是农业农村富余劳动力向劳动生产率更高的非农产业转移就业并在城市化地区居住、享受更高质量公共服务,以及整个社会适应这一变化的过程。适应这一变化的根本举措就是推进以市场化为取向、发挥统一市场优势、深度融入全球市场、市场主导要素配置的体制机制改革,这些改革有利于促进劳动力、土地、资本和各类创新要素在城乡之间的自由流动和市场化配置,有利于拓展市场边界,提高资源配置效率,并最终提高全要素生产率,这是过去四十年中国城市化进程的主旋律,与供给侧结构性改革的根本目的是完全一致的。

    (一)城市化有利于提高整體勞動生産率,提高人力資源配置效率。從勞動力資源配置效率看,2017年我國全員勞動生産率爲8.74萬元/人,按市場彙率比較不到美國的12%,甚至低于不少發展中國家。農業部門勞動生産率只相當于二産的22%和三産的26%左右,低于全世界33%左右的平均水平。大多數地區農民1年務農時間不超過2個月,農村勞動力富余總體上比較普遍,隨著機械化水平的不斷提高,今後還有較大的轉移空間。農村富余勞動力向非農産業轉移,不僅可以縮小三次産業比較勞動生産率之間的差距,還可以大幅提高經濟的全員勞動生産率,提升經濟發展質量和效益。從人力資本提升看,我國有9億多勞動力,其中技能型人才不到1.6億人,未受過培訓的農民工占比達60%以上。農業勞動力在向非農産業轉移時,一般都需要進行職業技能培訓和提升才能上崗,近幾年持續實施農民工職業技能提升計劃,每年培訓的勞動力都在千萬人次以上。隨著市民化的深入推進,越來越多農民工隨遷子女可以平等享有受教育權利,在流入地接受更高質量的教育。農村人口離開農業到非農産業就業,離開農村進入城市生活居住,本質上是擺脫農村愚昧落後文化,認知接受城市現代文明的機會。即便是結束打工回到農村,也將在農村傳播在城市浸潤的現代文明和所學技能。所有這些,都將有效提升我國人口和勞動力的整體素質,增加人力資源和人力資本的有效供給,以及基本實現現代化所需要的人力資本積累。

    (二)城市化有利于集約高效利用土地,高效配置城鄉建設用地並有效保護耕地。實證分析表明,城市規模越大,土地利用的集約化程度越高,城市相對于農村有更高的土地利用效率,單位空間産出密度和人口密度都大大高于鄉村地區。隨著大量農民進城和城市規模的不斷擴大,雖然城市建設用地會繼續增加,但農村建設用地也應相應減少。如果大範圍實行城鄉建設用地增減挂鈎、占補平衡,耕地總量不但不會減少,還應該有所增加。原因在于農村居住分散,基礎設施和公共服務設施配套用地多,人均建設用地相對更大。目前我國農村居民點人均用地約爲270多平方米,城鎮現有人均用地約爲140多平方米,兩者相差130平方米。城市化水平提高特別是人口更多向大中城市聚集後,城市空間利用效率會進一步提高,會日益接近人均100平方米的用地標准水平。按計劃的1億人落戶城鎮計算,如果能通過城鄉建設用地增減挂鈎等方式完善進城落戶農民的宅基地有償退出機制,就可以盤活建設用地100多萬公頃。從地方實踐看,重慶市建立在城鄉建設用地增減挂鈎機制上的地票制度,既通過建設用地複墾增加了農用耕地,又通過建設用地指標的交易實現了農民宅基地的有償退出,還更好滿足了城市建設所需用地。進一步完善農村土地經營權和宅基地使用權流轉機制,還可以盤活更多的農村閑置土地資産,有效提高農村土地使用效率和農民財産性收入。如果在大城市郊區允許農村將現有閑置建設用地用于建設租賃性住房,還可以形成有效的農民經營性財産,擴大城市住房供給,緩解住房價格和租金上漲。從農民承包耕地情況看,我國實際經營耕地的農戶戶均規模約爲0.6公頃,不僅不及日本戶均經營規模1.8公頃(政府計劃擴大至20公頃),更不及美國農業人均60公頃的規模。近幾年上海松江區通過土地經營權流轉,戶均經營耕地面積超過100畝,使農戶收入大幅提高。如果松江模式可以大範圍推廣,不僅可以大幅提升農地産出效率,還可以使更多的農業勞動力轉移出來,配置到勞動生産率更高的産業領域。

    (三)城市化有利于提高公共資金使用效率和基礎設施規模效益。公共服务和基础设施领域有着明显的规模经济效应,随着城市人口规模和密度的增加,新增人口所需增加的公共服务和基础设施投入呈边际递减趋势。我国城乡区域间人口密度差异很大,总体上表现出城市规模越大人口密度越高的特征。以北京市为例,全市人口密度为1322人/平方公里,主城西城区人口密度达25000多人/平方公里,但以乡村地区为主的门头沟区只有206人/平方公里。由于乡村人口分布比较分散,覆盖同等规模乡村人口所需的水电路气邮暖和环保等基础设施投入是覆盖同等规模城市人口的10倍左右。在我国西部部分边远山村,农村电网建成后服务的人口有限,投入成本很大,输配电成本进户后每度高达5元钱左右,是城市的10倍以上,如果按覆盖成本定价,西部地区山区农民根本用不起电,外出打工赚钱后返乡购买的家用电器,因为交不起电费只能沦为摆设。加快推动农村地区特别是边远山区、贫困地区农业人口向非农产业转移就业,在就业所在的城镇地区集聚居住,不仅有利于通过产业脱贫和异地搬迁脱贫,发挥城鎮化对脱贫攻坚的积极效应,还可以更低的成本提供基础设施和公共服务,将有限的公共资金更多投入在效率更高的城镇地区,提高公共资金投入效率和公共设施的使用效率,减少公共资金的浪费。在今后实施乡村振兴战略中,如果不充分挖掘城市化吸纳并聚集更多农业富余劳动力和农村富余人口的潜力,不加选择地把有限的公共资金配置于过于分散的乡村公共设施建设,不仅成本高效率低,最终也会因农村人口继续流向城市地区而形成废弃和浪费。

    (四)城市化有利于創新要素集聚和知識傳播擴散,增強創新驅動發展動力。城市的规模经济和开放包容特性,使城市历来都是各国创业创新的主要平台,会产生1+1>2的规模经济效应,这也是城市吸引各类人才和要素聚集的魅力所在。各类创新要素在城市平台聚集组合,特别是在大城市和特大城市聚集,更容易产生传播扩散知识、相互组合带动的创新创业效果,有利于新技术、新想法与各类生产要素组合成更加高效的新技术、新产品、新商业模式,推动大众创业万众创新,从供给侧形成经济增长的不竭动力。城市人口规模不断扩大形成的规模经济效应,使得城市分工日益细化,专业化效率不断提高,并在众多领域形成创新创业和扩大就业的机会。这也是为什么世界各国创新资源和创新要素主要分布在城市地区、创新成果主要产生于城市地区的主要原因。我国也不外,我国90%以上的科研人员、90%以上的科研机构、90%以上的研发成果都分布并来自城市地区而不是乡村地区。即便是为农村和农业发展服务的研发机构和科技服务机构,也主要分布在城市地区而不是农村地区。这一创新要素的分布聚集趋势,具有其内在规律,不可能被“上山下乡”的倡议所改变,这是因为只有在城市地区,才能更高效地聚集各类创新要素并高效组合,得到城市地区产业聚集形成的配套支持,并形成新的产出效果。近年来,我国各类城市创新创业孵化平台快速增长,创新工场、创客空间等各类新型孵化器及企业孵化平台不断涌现,以每年超过20%的速度增长,这是城市發展的独特魅力和效应,也是城市發展的持续动力。任何推动城市创新创业要素向乡村逆向配置的倡导和努力,除了会浪费政策资源、降低资源配置效率外,只可能取得星星点点的成功,不可能形成燎原的成功态势。

二、城市化可以進一步釋放內需潛力

    新时代的深度城市化,核心是农业转移人口市民化,是内需潜力不断释放的过程。我国常住人口城鎮化率虽然已经达到58.5%,但户籍人口城鎮化率只有43%。按照规划,到2020年,我国常住人口城鎮化率达到60%左右,户籍人口城鎮化率达到45%左右,年均需转户约1600万人。持续解决如此大规模的人口迁移、稳定就业、集聚安居等问题,意味着巨大的居民消费提升和庞大的城镇软硬件设施建设需求,是经济增长持久的内需动力。

    (一)城市化是消费需求的“倍增器”。 我國過去的城市化,更多體現爲對農業和農村富余勞動力在非農産業的高效利用,使得近3億農民轉移到了勞動生産率和收入更高的非農産業就業,提高了他們的收入水平和消費能力。但由于他們中的大多數還不能帶上自己的家屬,還不能享受與城市居民同等的社會保障等公共服務,他們存錢帶回農村的儲蓄傾向較高,對未來的不確定性也影響了他們的消費支出比例。新生代農民工具有一些新的特點,大多數人可能是在城鎮出生的農民工二代,農業生産技能基本缺失,也沒有返回家鄉的意願。針對這些新特點,新時期城市化如果能更多促進進城就業農民市民化,將更多進城務工農民及其隨遷家屬落戶並成爲真正的城市居民,有利于擴大城鎮消費群體,提高城鄉居民的整體消費傾向,推動消費結構升級和新的消費潛力釋放。2017年,全國城鎮居民人均可支配收入36396元,消費支出24445元,分別是農村居民的2.71倍和2.23倍。農民通過非農産業就業轉化爲市民後,不僅收入提高,消費需求也會增加1萬多元。按年均1600多萬農村人口進城落戶計算,新增的消費需求近2000億元,如果現有2.7億農業轉移人口中有更多人可以自由選擇落戶成爲市民,還會帶動消費需求數千億元,兩者合在一起近萬億元。

    (二)城市化也是投资需求的“推进器”。盡管我國經曆了基礎設施大發展的40年,但我國基礎設施人均存量僅相當于西歐的1/3、北美的1/4左右。考慮到未來還有2—3億人會從農村轉移到城市就業居住,即便是按現有人均基礎設施存量水平配置基礎設施供給,還需要巨量的基礎設施投資來支撐和保障。根據對農業轉移人口市民化公共成本的調查測算,一個農業轉移人口落戶城鎮,人均約爲8—13萬。到2030年,我國城鎮常住人口將達到10億人左右,其中農業轉移人口約4億人,在加上其他城市間流動的常住人口,戶籍不在常住地的人口會有5億人。按人均公共成本10萬元計算,解決5億人落戶,未來需要公共投資支出50萬億元,僅各類城市和城鎮住房保障和城市基礎設施維護等,就需要投資約30萬億元。如果把城市消費需求增加牽引的産業投資算在內,還會有更大的固定資産投資需求産生。

    此外,我国镇区人口超过10万人的特大镇有近300个,这些特大镇的基础设施和公共服务设施标准与城市相比偏低。根据浙江等地的实践和测算,如果能将这些特大镇撤镇设市,每年因公共设施标准提高带来的固定资产投资,可在现有基础上增长25—30%,如能将镇区人口10万人以上的特大镇设市,每年新增城市基础设施投资就会达到数千亿元。

三、以制度改革爲重點推進深度城市化

    在中国现行体制下,需要政府出手解决的城市化问题本质上是个制度改革问题,基本导向是进一步市场化。因此,深化新时代城市化进程,需要坚持以人为核心,深入推进相关制度改革,扫除阻碍城市化正常发展的体制障碍,使城市化能够发挥促进供需两侧有机结合、推动经济持续增长的积极作用。

    (一)加快推進戶籍制度改革,基于居住證推進公共服務均等化。城鄉分割、地區分割的戶籍制度是計劃體制時期遺留的限制人口自由流動的制度,不符合現代治理體系的要求,在世界上已經不多見。戶籍制度的負面影響值得高度重視,戶籍制度雖然在過去降低了城市化、工業化成本,但是以犧牲農民工個人權益和家庭利益爲代價的,農民工在城市辛苦工作得不到同等對待、留守兒童因缺乏父母關愛等形成的心理影響可能對整個社會和諧産生持續不利的後果。目前,各類城市對待戶籍管制放開的做法各不相同,總體看城市規模越大設定的門檻更高,試圖用戶籍制度管制來控制城市人口規模和城市政府承擔公共服務責任的人口數量。從現實看,戶籍制度基本上不能左右一個城市的常住人口規模,因爲城市人口規模總體上是由經濟規模和産業結構決定的。經濟規模越大,産業結構的勞動密集程度越高,就業勞動力規模就越大,常住人口就會越多。因此,只要一個城市的經濟持續保持增長,即便是産業結構升級,就業需求導致的人口規模也會持續增長。如果要引導並調控城市常住人口,更多應該調控城市經濟的空間分布、産業結構附加值,而不是直接管制人口規模。有的城市一方面提出要控制人口規模,另一方面還在不加選擇地擴大經濟規模,是不可能實現控制城市常住人口規模目標的。從降低城市政府公共服務財政負擔看,對于已經在城市就業特別是有正規就業的非戶籍常住人口,他們對當地經濟發展和公共財政的貢獻與當地戶籍居民是一樣的,很多人的貢獻甚至大于本地戶籍人口的貢獻,他們理應有權利享受與本地居民完全同等的公共服務水平,不應該受到任何歧視性待遇,這是社會公平正義的基本要求。因此,按照新發展理念的要求,各類城市政府都應該進一步放寬落戶條件、降低落戶門檻,加快制定公開透明的落戶標准,讓那些有穩定就業和落戶意願的常住人口及其隨遷家屬能夠在常住地落戶,並享受與本地戶籍居民同等的公共服務。對未落戶的城鎮常住人口,應該全面落實居住證制度,加快健全以居住證爲載體的基本公共服務提供機制,並逐步延伸至所有公共服務,爲最終取消戶籍制度創造條件。目前一些城市發起的“搶人才”舉措,雖然與過去相比降低了落戶門檻,但或許帶有各自獨有的動機,並不是真正意義上放寬落戶條件的一般性做法,依然帶有歧視性和選擇性,不是普惠于所有就業常住人口的做法,還需要進一步放寬和改進。當然,加快戶籍制度改革的好處還不僅限于城市化方面,還可以回應美國對中國非市場經濟制度評價時提出的對我國戶籍制度的批評,他們認爲這一制度扭曲了勞動力要素價格。

    (二)深化城鄉土地與房地産制度改革。城市化過程中的土地産權和住房制度問題格外敏感,不僅涉及到耕地保護,還涉及到複雜的利益結構調整和分享。從土地制度看,一是爲了保護耕地,持續實行建設用地指標中央計劃制度,每年由國家計劃確定各地可以新增的建設用地指標。這一制度的最大問題是計劃指標的區域分配並不能很好體現不同地區經濟增長快慢導致的城市化建設用地差異性要求,也沒有建立相應的跨區域額度交易來構建區域間彈性平衡的市場機制,導致一些發展快的地區建設用地過于緊張,地價上漲過快。有的地區索性大量拆除農村地區的農民住房,把農民趕進樓房“城市化”,將騰出來的農民住宅建設用地轉變爲城市建設用地,形成了對傳統村落的不合理破壞。二是現有的征地制度爲了保障城市建設特別是基礎設施建設,低價從農民手裏征地,對失地農民的補償不夠到位,在征地過程中農民利益受損的現象比較普遍,導致的社會矛盾和群體性事件也時有發生。三是土地計劃管理制度重計劃分配,輕開發密度或集約化用地管理,導致建設用地利用效率不僅沒有提高,還持續下降。過去十幾年我國城市建成區人口密度不僅沒有提高,每平方公裏人數反而從8000多人下降到7000多人,離每平方公裏1萬人的城市建設用地人口密度標准還有較大差距。四是進城定居農民在獲得城市穩定住所後,其農村宅基地退出機制不完善。雖然實行了農村建設用地減少與城市建設用地等量增加機制,並建立了地票等市場化交易機制,但由于限定在縣域範圍、市域範圍、省域範圍的做法,與人口流動跨省域的狀況不能匹配,導致吸納外地人口就業居住較多、建設用地需求較大的地區得不到相應的建設用地指標保障,降低了增減挂鈎機制的交易效率和資産配置效率。作爲城市化結果,我國農村人口雖然在持續減少,進城農民數量持續增加,但農村建設用地不僅沒有相應減少,甚至還在增加。五是農村土地産權制度不夠完善穩定,導致大量閑置農村建設用地和耕地的高效流轉和高效配置受到不利影響,耕地撂荒現象非常普遍,農民的土地財産權收益潛力難以得到有效發揮。六是城市房地産市場炒作比較嚴重,一些城市房價持續快速上漲,住宅空置現象比較嚴重,行政管制導致的價格和供求關系扭曲日益明顯,一線城市因房價過高導致生活成本高企,加劇了部分城市居民的住房困難。

    为了解决上述问题,应该建立建设用地指标跨区域调剂交易制度、增减挂钩腾出的农村建设用地指标全国范围内跨区域交易制度,拓宽进城拥有稳定居所农村转移人口的宅基地自愿有偿退出通道;在城郊地区允许农村建设用地入市交易或用于建设用于公租房,适度降低政府对建设用地一级市场的垄断;对征地导致的失地农民,除了提供一次性补偿外,提供与当地城市居民水平一致的养老保障,真正消除失地农民的后顾之忧。在城市住房制度改革方面,一是要改变目前行政管制房地产交易和价格的扭曲做法,让房地产市场成为正常的商品和财产市场;二是对过度炒作行为通过交易税和交易增值税调节制度等进行抑制;三是在一线城市提供更多的可以稳定长租的公租房供应,对中低收入群体提供更多货币化租金补贴,允许城郊地区集体建设用地进入公租房市场,将城市地下室改装升级后作为廉租房源,确保城市出租房的基本质量和功能。

    (三)深化財稅體制和地方政府融資機制改革。財稅體制和政府融資機制對以非戶籍常住人口市民化爲核心的深度城市化、城市基礎設施建設投融資行爲,以及地方政府債務管理和風險控制等具有重要影響。我國現行財稅體制沒有解決的問題是財力與支出責任不對等,導致外來人口較多的城市財力難以保障非戶籍常住人口基本公共服務均等化提供,更缺乏讓更多非戶籍常住人口落戶並提供同等公共服務的能力和動機。以廣東爲例,廣東省雖然是我國財政收入總量排名第一的經濟大省,但其人均財政支出水平卻只能排在全國第20位左右,這說明經濟轉移支付制度調節後,廣東省以人均財政支出水平衡量的政府公共服務能力,在全國只能排在20名以後。這在一定程度上說明了爲什麽那些吸納外來人口較多的沿海發達省份和城市,沒有動力讓這樣外來常住人口落戶成爲本地居民。解決這一問題,需要對現行財稅制度作進一步的改革和完善,一是進一步完善均衡性財政轉移支付計算辦法,將外省人落戶本地人數和外來常住人口數量,作爲因素納入均衡性財政轉移支付的計算公式;二是進一步縮減專項轉移支付的種類和規模,提高一般性轉移支付或均衡性轉移支付的比例;三是在“營改增”導致的地方營業稅主體稅種缺失後,應構建新的地方政府主體稅種,適度增強地方財政的分享比例和地方財力的自主性,防止中央財政收入比重進一步上升。房地産稅是地方政府的潛在主體稅種,但征收房地産稅的制度設計要充分考慮先行土地出讓制度的特殊性以及未來可能出現的差異性,真正體現財産稅特征,具有普遍覆蓋性,並以穩定合理的節奏逐步推開。

    从地方政府融资体制看,为了管控地方政府债务,从预算法制定和修订开始,我国就一直在限制地方政府的举债权。为了适应城市建设的巨大融资需求,地方政府作为变通,不得不采取设立投融资平台公司的模式,以企业为主体变相举债,但政府实际上承担着直接或间接的偿债义务,这使得地方政府债务的管理变得复杂和难以监控。允许地方政府举债应该作为一项制度明确下来,这一方面是因为目前的地方财政基本是吃饭财政,解决了财政供养人员的工资福利后,基本就没有太多资源可以用于基础设施建设,地方基础设施建设资金来源只能靠土地出让收入和举债收入;另一方面是因为基础设施建设一旦形成,往往会使用几代人的较长时间,通过债务融资使基础设施建设的投资成本在几代人之间进行分担,更好体现了基础设施效益和成本的代际分享分担,是合理的基础设施投融资建设机制和效益成本分享机制。因此,从制度上看,我们应该在立法上允许地方政府直接举债,通过发行地方政府债券,建立公开透明的地方政府债务决策机制、中介信用评价机制和市场化承销投资约束机制。目前财政部主导发行的地方政府债券,实行的是中央财政统一计划年度总量并分配各省发行额度,由各省自行发行再分配到地市的模式,这一模式看似由中央政府统一管控总量,但不利于建立发行主体的责权利对等关系,也很难真正起到对地方债务的管控作用。在当前去杠杆过程中,对待地方政府债务的处置,不能采取对不同地区一刀切的做法,更不能采取抽刀断水的做法。从总体看,我国地方政府债务还没有出现系统性偿债风险,政府债务主要用于基础设施建设而不是消费,设施建成后形成了大量政府资产,这些资产基本都具有社会效益,有的还具有直接或间接经济收益,只要再融资成本不急剧上升,应该通过借新还旧的再融资机制,延续债务期限和还本付息期限。对于那些债务规模过大、风险较高的地区,可以采取控制债务余额不增加、借新还旧的方式逐年消化风险,必要时可以通过出售部分政府资产用于还债。从地方政府融资工具看,目前最缺乏的是长期债务融资工具,短债长用等期限错配严重,容易形成流动性风险,需要通过增加长期债务融资工具来解决。对于具有稳定持续增加的现金流资产,还可以通过发行资产证券化、REITS等金融工具进行融资。从源头上控制地方政府债务,还需要解决城市規劃软约束和城市领导人权力软约束问题,改变一任领导一方开发、新城新区遍地开花、城市建设摊子过大,以及新建城区人口、产出、商业密度过低等问题,做到功成不必在我,城市新区开发成熟一片再开发一片的合理节奏。

    (四)運用新技術推進城市社會治理現代化。對城市規模過大的擔憂,一方面可能是出于對資源環境承載力的擔憂,更多可能是出于對城市治理能力和公共服務能力不足的擔憂。過去我國的城市治理更多是通過政府及其組織體系來承擔,單向治理的特點比較明顯,市民參與和社區自治的成分相對較少,這無疑使政府主導的城市治理缺乏合理的責任分擔機制。解決的出路是更多的社區自治與市民參與,讓城市市民有更多的公共意識和社會責任承擔。這相應需要有組織有步驟地引入民主機制來形成社區自治的合理架構,這類實踐在中國城市和鄉村已經有過程度不同的嘗試,完全可以在總結基礎上不斷完善並逐步推開。

    技术进步也给了我们新的解决大城市病等问题的出路,这个出路就是智慧城市建设。信息技术、互联网、大数据、云计算、人工智能等智慧技术等领域的快速进步,特别是深度学习算法、计算能力和大数据之间的相互促进和相辅相成,使得人工智能越来越从专用技术演变为通用技术,可以与城市经济社会发展、生态环境保护、基础设施运营、能源调度和节能、社保体系运营、治安网格化监控等广泛领域深度融合,为智慧化城市管理提供强有力的技术支撑。一批类似于谷歌、阿里、华为、科大訊飛、平安集團等公司,已經在不同城市推行其智慧城市解決方案。但要真正形成城市智慧治理的“中心大腦加四肢”的完整管理運營平台,面臨的障礙更多是制度性的,需要進行多領域的制度改革和建設,特別是要強化數據開放分享和隱私保護的立法,強化分散在不同部門的智慧管理系統的整合與互聯互通。只有這樣,才能大大提高城市數字化管理、服務的運營效率,使城市治理和服務真正做到親民便民便企並安全可靠,實實在在地降低城市運營的制度性交易成本。這需要制定規則或立法,迫使政府不同部門主動放棄對數據和權力的壟斷,使分散的數據資源更多集合成爲有效公共資源,使政府的權力運行和公共管理事務通過智慧管理平台,變得更加公開透明、合規、高效並可監督。從這個角度看,智慧城市建設不單是一個技術工程問題,而是一個有利于提高城市運營效率、降低制度性成本的供給側結構性改革。從需求側看,智慧城市建設本身,也是正在加速增長的對智慧技術、産品和服務的新的強勁需求。

    (五)優化城市空間布局和城市規模結構。我國目前有城市數量660多個,其中城區人口超過1000萬的超大城市7個、人口在500—1000萬的特大城市9個、人口在100—500萬的大城市124個、人口在50—100萬的中等城市138個、人口在50萬以下的小城市380個,還有20117個建制小城鎮,其中300多個是鎮區人口超過10萬人的特大鎮。目前看得見的趨勢是,部分城市規模會越來越大,超大城市、特大城市、大城市的數量還會進一步增加,當然也會有部分城市出現衰減,比如資源枯竭型城市、失去競爭力的老工業基地城市。城市分布的空間格局主要受地理條件影響,比如胡煥庸線東部目前依然聚集了我國94%左右的人口,這在大的格局上是難以改變的,也不應該試圖改變。城市空間格局的另一個特點是呈集群化分布特征,這是各國表現出的共同現象和規律。我國粵港澳大灣區城市群、杭州灣大灣區城市群(長三角)、渤海灣大灣區城市群、成渝城市群、長江中遊城市群等超大城市群正在程度不同地崛起,另外還有不少基于中心城市的都市圈在快速發展。這一趨勢主要是由統一市場條件下的資源市場化配置和産業集群分工關系決定的,有更高的分工效率和更強的競爭力。目前政府在編制城市群和都市圈發展規劃,但值得關注的是,城市群和都市圈本質上並不是政府規劃的結果,是市場力量和技術力量共同推動的結果,不是規劃形成的。但這並不意味著在城市群和都市圈形成過程中,政府就應該無所作爲。政府的正確作爲主要是統一規劃基礎設施網絡、維護市場統一、消除市場壁壘、構建合理的城市間利益分享和補償機制,構建城市群內統籌一體的社會保障體系,在此基礎上讓市場更好發揮作用,讓企業自主決策産業布局。

    城市规模结构的合理标准究竟是什么难以定论。我国过去长期实行的是限制大城市發展,鼓励发展中小城市和小城镇的城市规模结构政策。但实际结果显得事与愿违,大城市越来越大,城市人口真正分布在中小城市和小城镇的比例并不高。这与城市规模越大、就业机会越多、公共服务越好、城市文化更开放密切相关。中国的问题不同于西方市场经济国家,中国的城市有行政等级,直辖市领导是副国级,还有副省级城市、地级市和县级市。由于公共资源配置主要被行政权力主导,行政等级越高的城市往往容易得到更多公共资源,会有更好的公共服务,更强的政治和政策影响力,这会反过来增强高等级城市对各类要素的吸引力,使城市变得越来越大。这说明我国的制度体制特征与政府城市规模结构的发展导向是相左的,甚至在相当程度上强化了城市规模结构的“不平衡”。简单的逻辑推导是改革这一不合理的行政等级体制,但对现行行政权力结构进行调整显然难以做到。合理的出路可能是在财税制度和预算制度方面做出新的改革尝试,让各城市之间的人均财政支出以及相应的公共服务能力逐步趋于均等,从而缩小不同规模城市间的差距,增强中小城市的吸引力。很遗憾的是,在看得见的未来,我国的城市规模结构难以发生大的结构性逆转。或许,我们可以探索让现有镇区人口超过10万人且发展潜力较大的特大镇,改变成具有更高行政级别的市,使它们在在公共资源配置和公共设施和服务方面,有更高的标准,以增强自身的吸引力。

    (六)改革城市規劃管理体制。城市的复杂性和城市可持续发展面临的巨大压力,使得城市規劃也面临许多新的挑战,需要创新和改革,以更好发挥引导和约束作用。中国的城市規劃有四大问题需要探索:一是如何处理好城市規劃的弹性和刚性,目前城市規劃对人口控制的约束性目标要求,与城市经济扩张性规划的目标是矛盾的,因为经济规模扩张意味着就业增加和人口规模的扩大。但经济规模的扩展主要受市场调节,并能由政府的规划控制,这也是我国许多城市难以实现城市規劃人口控制性目标的主要原因。人口控制目标一旦不切实际,围绕人口控制目标配置的土地和公共服务等,就可能难以满足要求,并使得城市运行受到影响。比较合理的做法是将受市场影响较大的城市規劃目标设定为预期性目标并保持足够的弹性和可修订性,而那些涉及到空间和生态管控的目标,如三生空间的划定、红线目标控制、尤其是生态空间、公园空间、步道空间、节能建筑等,保持较强的刚性约束;二是构建更加合理的城市規劃体系。城市規劃作为空间规划,既要根据坐标尺度要求建立精度不同的分层规划体系,还要建立经济社会、基础设施、公共服务、生态环境、历史文化、开发保护、空间利用等统筹的“多规合一”,使得各类规划要素的上下左右形成一个整体,在具体落实时又能形成各有侧重的责任分工,这需要新技术手段的支撑,更需要政府职能的重组整合来保障。三是需要优化规划编制和审批制度。城市規劃是老百姓自己的事,涉及到众多主体的利益协调和平衡,需要形成广泛共识,应该在程序上确保足够的公众参与,让不同利益主体有充分表达的机会,让规划编制程序成为构建目标、优化格局、协调利益、培育共识的过程。规划的审批主体对规划的实施也至关重要,目前我国实行的是城市規劃由上级部门审批的制度,这一制度与城市经济社会发展规划和各类专项规划主要由当地人大和政府审批的制度之间,具有以下协调配合方面的制度障碍。由上级政府审批城市規劃的制度,不利于体现地方政府在城市規劃和实施的中责权利对等,也不利于城市規劃与其他规划的融合协调,应该调整为由当地人大审批,是城市規劃具有地方法地位,这样做也有利于强化地方人大作为立法机构对当地城市規劃编制、实施、管理和修编的法律监督,减少城市党政领导对城市規劃干预的随意性,改变城市規劃的软约束状况。四是构建统一的城市規劃信息平台,将城市規劃编制、修订、实施纳入统一的信息平台监管,基于信息平台优化政府工作流程和重大城市建设项目落地审核流程,并记录城市規劃和实施的完整历史。

    诺贝尔经济学奖得主约瑟夫.斯蒂格利茨教授曾将中国的城市化描述为引导二十一世纪世界经济走势的两个重大因素之一,这一判断从今天看,无论对中国还是世界,依然是有意义的。从上面的分析我们可以看到,中国的城市化改革从供给侧看,可以推进人力资本培育和积累,大大提高劳动力资源的配置效率,持续提高经济的整体生产率,增强创新创业的聚集效应,提高城市社会和谐程度并降低制度性交易成本;从需求侧看会提高城乡居民的收入水平和消费能力,创造新的消费需求和城市基础设施和住房需求,拉动城市建设投资的持续扩大,是一个可以从供需两侧推动经济增长和提质增效的最佳抓手。

    最近中美之间爆发的贸易摩擦,表面看是美国为了解决贸易不平衡问题采取的“特朗普”式举措,实际上还隐含着以美国为首的西方国家对我国现行体制冲击原有国际贸易规则的不满,或许也是中美两个超级大国在新时期“修昔底德”式博弈的表现形式。不管贸易战的最终结果如何,只要我国现行体制不做出新的适应性调整和改革,我们与主要贸易对象国之间的围绕反倾销和反补贴的贸易摩擦和官司就不可能减少。考虑到美国是我国贸易顺差的最大来源国,美国单边关税报复的做法会使得贸易对我国经济增长的拉动作用加快衰减。从贸易战可能导致的短期冲击看,能够持续对冲出口下降导致失业的主要举措和政策空间,恰恰就在深度城市化这个领域。这是因为城市规模扩大后产生的最大效应是服务业的更快发展,符合当前中国城市居民消费需求结构升级的方向,会产生大量的创业和就业机会。但这要求各类城市,特别是大城市、特大城市和超大城市,要充分挖掘城市服务业发展的创业就业机会,而不是以疏散的名义逼迫低端产业和低端人口离开城市。所有城市领导人都应该认识到,任何一个城市,不管这个城市的产业结构多么高级,也不可能是一个由同等层次居民组成的城市,城市分工效率的形成需要不同层次的产业共生、不同层次的劳动力共协、从而产生不同层次的消费需求,城市越大越是如此,产生的创业就业机会也越多。因此,对待外来人口的开放包容姿态,应该成为具有共产主义信仰的城市领导人的共同觉悟,具有社会主义核心价值观熏陶的城市既有居民的共同觉悟,具有经济学专业思维的城市管理者的共同觉悟。为了应对新的外部环境变化和外部需求衰减,保持相对稳定的经济增长和结构升级步伐,我们除了通过城市化改革稳步挖掘新的内需替代,营造更好的创新创业环境,别无他法。而真正能够释放内需潜力并同时提高创新创业活力和供给侧效率的举措,就是继续深化城市化领域的各项制度改革,消除城市化自然发展的制度性障碍,让更多的农民成为产业工人,让更多的农村居民成为城市市民。不仅如此,只有继续促进深度城市化,才能完成并巩固脱贫目标成果、顺利实施乡村振兴战略,使全面脱贫和乡村振兴得到城市化的持续拉动和支撑。没有城市化支撑的农村脱贫和乡村振兴,一方面难以实现并得到巩固,另一方面也极可能产生新的公共资源浪费,将是难以持续和维持的。

中國城市和小城鎮改革發展中心

徐林         


(本文得到了天津中麗基金總裁王俊沣先生的基礎性研究支持,得到了南開經濟學人群部分老師和同學的指點和修改建議,在此深表感謝。)

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